在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是10篇

发布时间:2022-08-10 08:50:03 来源:网友投稿

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篇一：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

观念转变与突发事件问责

　问责观念转变与突发事件问责

　——基于突发事件应对的视角

　【摘要】

　转变问责观念的直接动因是突发事件应对的现实困境。

　“问责”的准确内涵在于问责主体对责任主体履职过程的监督、过问，以及责任主体对监督、过问的回应，仅将问责制理解为责任追究制不可避免会带来诸多问题，突发事件事后问责不利于突发事件的整体应对，也难以保证应对过程责任的层层落实。

　构建突发事件应对问责制度并将之作为应急管理体制的一部分，势在必行。

　【关键词】

　问责；观念；突发事件；问题

　文|马怀德周慧

　自《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（2004 年 9 月 19 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过）

　明确提出“问责制”概念以来，大家普遍将这个概念理解为“责任追究制”，将“问责”等同于“追究责任”，这是不恰当的。

　因为责任追究制是早就存在的概念，若上述理解正确，那党中央提出问责制概念意义何在？而且，对于突发事件问责来说，等到事情发生后再来追究责任，这对突发事件应对工作有何裨益？所以，有关问责的观念亟待厘清。

　一、问责观念的转变

　（一）

　“问责”并不等于“事后责任追究”

　“问责”到底应作何解？不妨先从字面含义人手。

　“问”作动词有多种解释，与“问责”有关的解释有：

　责问；质问、诘问；过问；追究；管（有责任者，可能被要求作回答）、干预。

　“责”作名词即“责任”，有职务和职责、份内应做的事、应承担的过失三种解释。

　所以，根据“责任”的含义， “问责”只可能有两种模式：

　问责主体质询或过问责任主体（即问责对象）

　履行职责义务情况；问责主体追究责任主体并使其承担不履职或履职不当所造成的后果。现在“问责”概念是按第二种模式理解的，即将“问”理解为“追究”，将“责”理解为“应承担的过失”， “问责”就是“追究过失之责”，因此， “问责”通常作如下定义：

　“由有关方面依照有关规定，通过一定的程序，追究那些不履行或不正确履行职责义务的相关人

　[1]员的责任。

　”这种定义值得商榷。

　由于“追究”的含义是“追查已往的事实或过失”，而且“追查”暗含权限要求，即上位者对下位者的追查，所以，上述定义可作如下分解，详见表 1。

　表 1 问责定义分解

　从表 l 可知， “问责”的通行定义表现如下不足。

　(1)只考虑事件发生后问责，忽视事前、即时问责。

　因为“责任”既有“承担”之义，也有“履行”的含义，前者侧重结果，后者着重过程；事后问责属于秋后算账，往往已于事无补，起不到过程问责的监督作用，只考虑事后问责的制度其实与责任追究制并无本质区别。

　(2)只考虑体制内部上级对下级的等级问责，不考虑体制内的平行问责，更不考虑体制外其他主体的问责（即所谓的“异体问责”[2]），这必然会影响到问责的可信与公平。

　(3)只考虑过错问责，即只考虑对行为结果的制裁，这与法律问责并无显著差异，因为“法律不对成功完成其预期责任的人进行奖励，它对未完成

　[3]其预期责任的人进行惩罚。

　”因此，仅考虑对过错进行问责明显违背了问责的“初衷”，

　让“问责”已无存在的必要。

　问责既可以制裁的方式对不当行为进行负面评价，也可以奖励的方式对正当行为予以积极回应。

　(4)如果仅将“职责”制度化为问责的法定情形，那么那些纯义务性的，即使不履行也不会带来严重后果的伦理要求将被排除在问责范围之外。

　(5)要求问责必须按照规定进行，虽有“制度化”的好处，但也有使问责形式趋向单一的弊端，且有摒弃其他有效问责形式的可能，从而影响问责的整体效果。

　当然，分析上述定义之不足，是因为“问责”应该有别于“责任追究”，问责除了具有责任追究的惩罚性功能外，还应有对职责履行情况进行质询、监督、过问的功能。

　（二）

　“问责”重在对“责任”的过问

　勿庸讳言，我国在推行问责制的过程中对“问责”的理解多倾向于“事后责任追究”。

　例如，笔者曾调查过 112 件（下文数据统计非说明均依据此样本）

　我国地方政府颁布的综合

　性问责法规、规章或规范性文件（以下概称为“文件”），其中有 46%的问责文件认为问责制是“责任追究的制度”； 13%的认为是“内部监督和责任追究的制度”； 16%的认为是“予以过问并追究责任的制度”； 1.7%的认为是“行政监督过问并追究责任的制度”。

　也就是说 74%的地方问责文件都认为“问责”含有“责任追究”之义；若将“过问”理解为“监督”，也的确有近 29%的问责文件认为“问责”应关注对责任的“监督”和“过问”。

　如果说地方政府在理解问责制上可能有偏差，那么，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发

　[2009]25 号，以下简称《暂行规定》）

　也将“问责”理解为事后的责任追究又当如何解释呢？如《暂行规定》第 5 条规定了 7 种情形要实行问责，而这 7 种情形基本上都附加了诸如“造成重大损失或恶劣影响”等法定处罚情节。

　显然，这也应该是事后问责机制。

　我国政府如此考虑“问责”，可能基于以下原因。

　(1)与有关法规的衔接。《暂行规定》必须考虑与《中华人民共和国公务员法》（下文简称《公务员法》）

　等法律法规相衔接。《公务员法》中已经规定的行政处分方式有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，而《暂行规定》处罚方式就应该是行政处分之外的方式，除责令公开道歉外，其他如停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等处分应当在严厉后果产生时才适用，所以《暂行规定》整体上倾向于事后问责。

　(2)保证行政效率。

　如果过分注重问责的“过问”功能，各级政府必然要为此付出大量时间和精力予以回应并对自己的行政行为作出可辩解的说明。

　这一方面将降低行政效率，为此付出大量人力、物力和财力；另一方面，也有对地方政府不信任之嫌并导致地方政府办事积极性、能动性的降低。

　即使由于上述可理解的原因，但不注重问责的“过问”功能也并不是问责制发展的

　主流。

　虽然的确也有人对事前问责这种监督、过问责任的方式提出过批评：

　“政府部门花费大量的宝贵时间和资源为其计划作辩解，对批评者作出回应，这会降低政府部门的办事效率”， [4]但事前对某些责任主体的履职情况进行评估，有利于政府官员避免行政错误，也是保证他们恪尽职守，依法行政的良好途径。

　再说，如果突发事件的应对也按照《暂行规定》进行问责，可以肯定，事后问责机制不仅不能做到有效预防，甚至政府官员会坐等突发事件的发生（毕竟，有些预防措施和应急准备工作需要花费的时间、精力和财力与突发事件发生机率存在严重不对称，从而使有些地方政府不愿为此付出）。

　因为他们会按规定只要保证事件不造成重大损失和恶劣影响即不会被问责。

　如果真出现这种情况，突发事件不可能得到很好地应对。

　因此，事前问责的监督、过问机制并不是可有可无的，它的重要性值得我们为此付出哪怕真的“降低行政效率”的代价。

　（三）

　“问责”重在对“过问”的回应

　事实上， “问责”并不是现代概念，也不是舶来品，只要认为“问责”包含事后追究责任之义，那么，我国问责实践的确源远流长。

　[5]但强调责任主体就问责事项进行回应和说明的理念的确来自西方。

　世界银行专家组认为问责包含着要求某人或某事能够被“说清楚”或

　[6]“算清楚”的“能力”或“可能性”。

　这种意义上的“问责”在英语中被表达为 accountability，

　而汉语中与这一词对应的“问责”，出现在香港实施的“主要官员问责制”（俗称“高官问责制”，英文全称为 Principal Officials Accountability System, POAS)中，但 POAS 仍然侧重于事后责任追究。

　选择 accountability 来解释“问责”概念含有“回应”之义，是因为 accountability通常是指“一个公共机构（或者可能是一个个人）

　对别的机构负有报告的法定义务来解释自己的行为。

　”这一定义说明：

　(1)问责应该是双向行为，允许（或需要）

　责任主体主动汇报或解释自己的行为。

　问责就是一种常态机制，一种适应管理需要的例行公事，而不是一种“运动式”的静态追究责任的手段。

　当问责主体和问责对象处于互动状态时，问责就伴随着整个管理过程的始终，成为行政管理的一部分。

　(2)当问责成为动态管理过程的一部分时，容易形成“责任对接”，即问责对象与问责主体的责任在同一件事情上会有合理分担，尤其当问[7]

　责主体同样对这件事享有一定的控制权时，通过“问一回应”的问责机制，无论是被动地回应“问”，还是主动地以“回应”来推动“过问”，这都会导致“各尽其责”、 “责任层层落实”的良好局面。

　当然这也符合行政伦理，因为，一个不考虑责任分担却需要责任承担的问责机制毕竟有碍于公平。

　(3)当责任主体时刻需要为“过问”寻找“回应”的合理理由时，这种状况有利于责任主体提高“部门诚信和工作绩效”[8]，因为他不能等到批评时才来解释，不能让工作的每一步成为下一步的绊脚石。

　所以，积极主动的“回应”正是 accountability 准确内涵，它意味着每一责任行为都能被“说明”或“辩解”。

　（四）

　“问责”应该是一种侧重“预防”的管理机制

　“问责”还应该是一种侧重“预防”的管理机制，即预防“失责”。

　如何才能有效预防失责呢《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确要求：

　“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。

　”可见，预防权力失责的主要途径就是“监督”，这可视为预防管理机制的第一要素；而且， “人类的天性和现实社会中所存在的人们在社会、政治和经济等方面根本不平等的现状表明，惩罚的确是维护公共行政诚实、公正和有效行为的不可缺少的要素。

　”所以，在“监督”之外，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（中发[2008]5 号）

　又指出“加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”，无论是“追究责任”还是“惩罚”都涉及到行为“失责”后的制裁，这里不妨将“制裁”称之预防管理机制的第二要素。

　“制裁”一般有惩罚性制裁、修复性（或矫正性）

　制裁和预防性制裁三种类型，是保证有效监督的必要手段。

　对于行政监督而言，惩罚性制裁一般涉及对制裁对象某些权利的剥夺；修复性制裁涉及对制裁对象错误决定的矫正；预防性制裁主要在于保证

　行政效率或防止重大错误和损失的发生。

　三种制裁类型可分别对应三种类型的问责方式，详见表 2。

　表 2 制裁类型与问责类型

　[10][9]

　当然，表2中的制裁类型和问责方式主要是基于对行政系统内部监督有效实施而作的分类。系统外的监督主体一般没有直接处罚决定权，所以外部监督只能通过如下两种途径行使制裁权。

　一是通过引起内部监督者的注意，为其提供权力不当运行的有效证据；二是直接诉诸法律，寻求司法救济，比如美国公民可以根据《行政程序法案》行使质询权、听证权等。

　 [11]当然这种问责似乎可以归为预防性问责的一种方式，但明显已经超出了行政问责的范畴。

　为什么说问责是侧重预防的“管理”机制呢？有必要再考察一下有效的“监督”的其他元素。(1)监督主体。

　这涉及到应该由谁来监督政府权力运行的问题。

　从我国目前推行的问责制可以看出，对政府权力的监督主要是体制内的监督，即政府上级对下级的监督，党组织对党员干部的监督。

　虽然《暂行规定》第 12 条也规定体制外的主体可以通过检举、控告来提供问责线索，但线索能否被关注还得看体制内监督主体的意愿。

　这必然会影响体制外监督功能的发挥。

　现在多数意见认为，要想保证有效问责，监督主体必须来自体制外。

　因为政府行为非常广泛，几乎很难依靠体制内的监督主体对其整个过程进行“监视”，而且，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也的确要求“各级党组织和干部都要自觉接受党员

　和人民群众监督”。

　可是，认识到体制外监督，尤其广大人民群体的监督的作用，却并不意味着这种监督就是有效的，因为监督并不总能通过政府官员的“自觉”来保障。

　理想的问责状态下，监督是以制裁为后盾的。

　保证体制外的监督能够直接激起制裁反应，是保证有效监督，预防权力失责的关键所在。

　除了广义上的“人民”监督外，其他各种社会权力主体都能发挥监督制衡政府权力的作用[12]，而最能有效激起制裁反应的力量，途径是媒体曝光和信息公开； “由于处在信息社会，公民个人也可以通过互联网沟通、联合起来，对政府的法律政策、行政举措、法院审判发表各种不同的意见，反映民心民意，形成强大的社会舆论压力，对政府可以起到有力的监督作用。

　”监督主体的多元化已经表明，问责不仅仅是政府进行自身管理的手段，也是全民参与国家管理的一种机制。

　(2)监督目的。

　制裁是问责的必要因素，但惩罚性制裁过度使用并不利于政府行政效率的提高， “因为过度的惩罚也会将官员逼人非正常状态，整天生活在恐慌或麻痹之中。

　从政府制度化管理的视角看，惩罚机制会产生积极有效的作用，而从政府绩效管理的视角看，惩罚机制会产生相反的作用。

　”[14][13]对于权力的责任而言， “绩效”的要求不是看责任有没有被落实，而是看责任有没有很好地被落实，因为任何循规蹈矩的政府官员都不会犯有什么违背制度要求的错误，从而不会导致惩罚。

　所以惩罚之外还应有奖励机制，否则官员只会考虑如何...

篇二：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

农村基层党组织在监督执纪问责

　工作中存在的问题及对策建议思考

　农村基层党组织是实现党对农村全部工作领导的战斗堡垒，是农村各项工作的领导核心，对推动农村全面建成小康社会至关重要。基层干部是党和政府在农村的基石，是贯彻落实党在农村各项方针、政策的组织者、推动者和实践者，是党联系广大人民群众的桥梁和纽带。随着经济社会发展，一些干部不仅没能发挥正能量，而且还因处事不公、服务意识淡薄、领导能力不强等原因激化民怨，甚至制约当地发展。在这种情况下，充分发挥基层纪检监察机关监督执纪问责职能，刮骨疗毒，猛药去疴，无疑是一种最直接、最管用的办法。

　一、当前农村基层党组织在监督执纪问责工作中存在的问题和不足

　《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条规定：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。当前，农村基层党组织的监督执纪问责工作，主要以村民监督委员会的内部监督为主，上级部门的外部监督为辅。监督执纪问责制正在农村逐步深入，但从具体情况来看，还存在以下 3 个方面的问题和不足。

　（一）村民监督委员会的内部监督水平不高

　一是干部认识不到位。部分干部对村民监督委员会的监督机制认识不到位、理解不全面，存在消极思想。更有甚者认为村上有“村两委”就行了，再设个村民监督委员会是多此一举；还有一些干部认为，村民监督委员会只是摆设，有了也监督不了村委会。

　二是工作缺乏成效性。少数村民监督委员会成员热情不高，甚至有个别成员认为村民监督委员的工作都是得罪人的事，工作中存在消极应付和畏难情绪，导致监督工作流于形式。

　三是工作缺乏原则性。村民监督委员会成员一般为村里的老党员、老干部，当中不乏有老好人，工作中原则性不够。

　（二）外部监督执纪问责没有真正形成合力

　一是监督执纪问责落实度低。当前，作为农村主管部门的乡（镇）党委、政府对农村党组织监督少、执纪少、问责少。纪检部门也没有将监督执纪问责工作真正贯穿于日常工作之中。

　二是监督合力没有形成。对农村工作的监管往往只是在工作检查中去落实，日常的监督大多数都是以村里的内部监督为主。此外，群众、社会及媒体的舆论监督力度也不够。

　（三）行政问责停留于表层，事前问责缺乏

　一是行政问责以“问题”问责为主。一般都是干部出了问题，才进行责任倒查。

　二是以“火线”问责为主。一般都是仅仅在民愤大、社会关注度高以及确实存在侵害群众利益的突发事件上进行火速问责，在日常工作中则很少进行问责。

　二、存在问题的原因分析

　直面“三转”和“两个责任”规定要求，乡（镇）纪检组织建设不同程度存在着不敢监督、不善监督和监督不到位的问题。

　（一）乡（镇）纪检组织自身建设存在薄弱环节

　乡（镇）工作千头万绪，纪委书记或多或少分管其他业务工作，不同程度上存在“种别人的地，荒自己的田”的现象，主业主责意识和责任感不强，钻研纪检业务的劲头不够、精力不到位。乡（镇）纪检监察干部普遍存在业务知识不足、办案能力较低等问题，同时，由于乡（镇）纪检监察干部工作范围小，长期与本地、本单位人员打交道，遇到党员、干部违纪，碍于情面，不敢碰硬，造成惩治不严、打击乏力。

　（二）党风廉政建设宣传教育工作滞后

　反腐倡廉“大宣教”的氛围和格局在农村基层尚未完全形成，开展党风廉政教育重形式轻实效，缺乏针对性，党纪条规的学习教育不到位，缺乏身边先进典型的选树示范，反面典型的警示教育不够，导致党风廉政教育在农村基层没有发挥应有的作用。

　（三）监督管理机制不健全

　对农村基层干部重使用、轻管理，使监督在某种程度上流于形式。对村干部的管理往往失之于宽、失之于软。同时，基层群众的监督意识不强，存在着“不敢监督”、“不愿监督”、“不会监督”等现象。

　三、强化对农村基层党组织监督执纪问责工作的对策和建议

　（一）抓住重点创新形式，进一步凸显党风廉政教育的基础地位和作用

　反腐败不能搞不教而诛，只有知纪、畏纪才能守纪。农村基层反腐倡廉教育就是解决思想认识的问题。首先，需要把理想信念教育、党的宗旨教育、社会主义荣辱观教育、政策法规和党纪条规教育放在突出位置，真正做到经常抓、反复抓。教育的内容可以结合本地抓先进典型示范和反面典型警示，突出教育的针对性。坚持把巩固党的群众路线教育实践活动成果与农村基层党风廉政建设结合起来，宣传反腐倡廉形势、党纪法规知识和村干部廉洁自律的规定要求。引导广大党员干部增强群众观念、法纪观念和廉洁奉公意识，激励党员自己发现问题，自己分析问题，自己解决问题，从而提高自身素质，增强保持先进性、纯洁性的自觉性和坚定性。

　（二）建立健全基层党风廉政制度，把权力关进制度的笼子

　规范基层权力运行重在形成“有章办事”、“按章办事”、靠制度管人的有效机制。首先，要完善农村干部选拔任用机制，按照正确政绩观的要求，健全农村基层干部政绩考核评价机制和激励机制。其次，要完善以村民会议、村民代表会议为主要形式的集体决策制度，进一步完善“一事一议”制度。第三，要建立健全农村基层财务制度，制定和完善农村

　集体资产监管办法，加强对农村集体资金、资产、资源的管理。

　（三）充分依赖群众民主监督，形成强化监督制约的合力

　农民群众是建设社会主义新农村的主体，只有充分发挥农民群众的主体监督作用，基层干部才不敢放松、懈怠，才能更加自觉地统领农村经济社会发展全局，更好地发挥先锋模范作用。扩大农村民主，强化民主监督，真正使人民群众参与管理集体事务。农村基层党组织和党员干部，要按照《党内监督条例》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》的规定，认真履行监督职责，严格执行各项监督制度。认真抓好贯彻执行党的农村政策等情况的监督检查，围绕支农惠农政策落实情况、农村土地政策落实情况、农村综合改革推进情况开展监督检查。

　（四）坚持有腐必纠、惩腐必严的原则，严肃查处各类违纪违法案件

　从农民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，严肃查处各种违纪违法行为，切实解决人民群众反映强烈的突出问题。及时收集各种苗头性、倾向性信息，密切注意动向，把问题解决在萌芽状态，对反映属实的问题，必须严肃查处。

　必须及时、严肃查处农村干部中各种违纪案件，尤其要查处那些严重危害改革、发展和稳定的案件、严重侵害群众权益的案件。当前，力求重点查处截留、挪用、侵占、贪污支农惠农资金案件，侵占集体资金、资产、资源案件，利用职权谋取非法利益案件等。着力解决极少数农村干部不严格按法律和政策办事、工作方法简单粗暴等问题，认真解决在扶贫、救灾、救助、移民等款物管理和使用中损害农民群众利益的问题，切实维护农民群众的合法权益。对形象不好、群众反映强烈的干部，及时采取组织处理措施。

　（五）基层党组织要“挂帅出征”，加强对基层党风廉政建设的组织领导

　抓好农村基层党风廉政建设，必须加强领导。农村基层党组织要全面掌握本地区农村基层党风廉政建设的情况，抓住突出问题和薄弱环节，研究提出具体措施，加强工作指导。抓好农村基层党风廉政建设，需要充分发挥各职能部门的作用，纪检监察机关要加强组织协调，积极协助党委、政府研究制定农村基层党风廉政的总体部署和具体实施方案，加强与有关部门的联系和沟通，统一组织监督检查活动，协调解决工作中的矛盾和问题，调动各方面的积极性和主动性，形成协调一致、齐抓共管的农村基层党风廉政建设新格局。

篇三：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

18 卷第 3 期

　中南大学学报(社会科学版)

　 Vol.18 No.3

　2012 年 6 月

　J. CENT. SOUTH UNIV. (SOCIAL SCIENCE)

　Jun. 2012

　西方问责制研究及其借鉴

　胡春艳，李贵

　(中南大学公共管理学院，湖南长沙， 410083)

　摘要：

　西方学者近十几年来对问责制的大量研究，其研究内容包括概念界定、类型分析、运行模式解析等问责制的相关理论，形成了比较成熟的体系。

　我国行政问责制研究起步晚，主要集中在困境的分析以及解决策略上，对其理论基础研究少，本土化问责制研究落后。

　问责制研究仍然是当前中国学术界的一个迫切任务。

　关键词：

　问责制；行政管理；本土化中图分类号：

　C93-05

　文献标识码：

　文章编号：

　1672-3104(2012)03−0021−05

　问责制作为西方的舶来品，最初产生于工业领域，经过几十年的发展，已经有了比较成熟的研究体系，从最初的概念研究到后面的系统分析以及比较研究，问责制始终是西方学术界长期关注的话题。

　由于问责制与社会发展进程紧密相联，其多变的实践模式和丰富的内涵既受社会变革的影响，也非常显著地反作用于社会进步。

　这一方面增加了问责话题对学术界的吸引力，另一方面也增添了研究的复杂性。

　本文通过对西方问责制相关理论的解读和辨析，进而对问责制的成果进行理性的归纳和评价，旨在对我国问责制理论本土化研究和具体实践提供一定的理论借鉴。

　一、问责制的概念及特征

　(一) 概念界定 “问责制” 源于英语单词 accountability，从历史学和语义学的角度来看，问责制与会计有关，关于问责制的概念可以追溯到威廉统治时代。

　1066 年诺曼人征服了英格兰，威廉下令国内所有的财产拥有者必须向固定的机构汇报自己的财产情况，这一目的不单单是为了获取税收，它同时是良政治理的基础。

　20 世纪初期，这种形式发展为中央集权的审计机构监督其他中央的行政机构，并且各行政机构需要每年一次的报账。

　到了 20 世纪末期，这种以报账形式的问责发展到了更为宽泛的行政问责，由原初简单的财务审计到后来问责公共机构的所有行为。

　问责制在其发展过程中

　收稿日期：

　2011−07−08；修回日期：

　2012−03−30 基金项目：

　教育部人文社会科学青年基金“问责制视野下官员复出的现状、问题及机制构建研究” (10YJC630081)；中南大学创新资助项目“社会问责在官员复出中的现状调查与对策研究” (2011ssxt006) 作者简介：

　胡春艳(1977−)，女，湖南郴州人，中南大学公共管理学院副教授，主要研究方向：

　公共政策，国家公务员制度. 始终是透明、公平、民主、效率、回应性、责任的代名词。

　特别是在美国，问责制经常用作良政治理的代名词。

　问责制意味着公共机构在最低价格前提下提供最好的公共服务。

　Koppell 认为问责制至少有五个维度：

　透明、责任、[1](94)但是，这样宽泛的概念界定控制、回应、义务。很难确定哪些官员或者组织需要问责，因为这五个维度不能在同一程度上进行操作化，比如透明这个维度，可能对问责制起到作用，但是它却不必然是问责制的构成部分，问责制从宽泛的角度进行概念界定是具有争议性的。

　从更加科学的角度来看，问责制不仅仅只是一个政治术语，它关系到具体的问责实施， Stewart Smyth 把它定义为：

　问责制是行动者与问责者之间的一种关系，行动者有义务汇报和证明自己的行为，问责者提出相关的质疑以及给予恰当的惩罚或奖励，行动者需要承担自己的行为所带来的结果。[2](30) Robert 认为，问责是一种社会关系形式，它用符号反映实际行为的相互依存，这种相互依存既涉及道德维度也涉及策略的维度，是制度化的社会实践，通过它可以反映行为与关系的环境和结果是社会生活特别是组织生活的中心，通过它的履行，人们认识自我，以及自身行为对[3](40−61) 别人的影响。从宽泛意义上来看， Hall， Bowen & Ferris 认为问责制可以用来描述很多现象。

　在组织领域内，问责制可以作为框架描述态度、行为以及企业内不同层次的[4](405−413)问责制的概念表述众多，且没有哪各种机制。

　中南大学学报(社会科学版)

　 2012 年第 18 卷第 3 期 22

　一个得到普遍认可，西安交通大学的赵红按照提出年份整理了 1983 年至今学者对问责制的一些概念表述，

　在这个表中作者详细地列举了不同时期各学者对问责制的概念阐释，这对帮助大家理解问责制的内涵有着[5](559−560) 积极的作用。(二) 问责制的特征从上述西方学者对问责制概念的表述中，我们可以发现问责制有两个重要的特征，一是行动者对行为的记录解释，这种记录可以是财务记录也可以是非财务记录。

　二是问责主体需要对行动者的行为进行评估并给予适当的评估结果(包括制裁和奖励)。

　当前大多学者是从委托−受托关系的角度来界定问责制，笔者认为从动态的过程来看，问责制具有以下特征：

　第一，问责制是一种关系。

　这是一种包括两者互动的关系，这两者无论是委托者/代理者还是问责者/被问责者，都必须要有双方的参与。

　第二，问责制是一种交换。

　一方面问责必须有权威或资源的转移，另一方面也有某种形式的陈述和报告。

　第三，问责制是一种控制。

　问责主体有权利建立一种控制机制，不管是奖励还是惩罚、夸奖或责备，控制机制是问责制的有效成果，它保证了政府、组织的透明性、回应性和责任性。

　第四，问责制是一个过程。

　问责制是一个过程突出地表现为它的三个运行阶段：

　其一，信息阶段。

　代理者把自己的行为和表现向委托者汇报。

　其二，辩论阶段。

　问责者和行动者就行动者的行为进行讨论，问责者希望行动者提供更多关于其自身的信息，并对行动者的行为进行裁决，行动者将回应问责者关于提供更多信息的要求，并就问责者的相关问题进行回答。其三，制裁阶段。

　讨论结束以后，问责者表达详细的判决结果，并给予一定的制裁，包括罚款、停职、奖励等等。

　二、问责制的类型

　(一) 西方学者对问责制的分类关于问责制的类型，许多西方学者都作了详细的研究：

　Stewart 提出五层次的“问责制阶梯” 包括：

　正直守法的问责制，即总体上确保资金按授权要求恰当使用；过程问责制，即代理人遵守特定程序的适当性；业绩问责制和程序问责制，这两类问责制类似，关注整体的工作绩效和预定的目标是否达到；方针问责制，这涉及目标与程序不明确、不确定时的问责制关

　 [6](125−130) 系。Sherer 和 Kent 区分了内部问责制和外部问责

　[7](26−50) 制。Munro 和 Hatherly 认为除了关注上下级之间的层级问责制，还应考虑同一层级的水平问责制。Laughlin R.将问责制分为共有问责：

　问责主体和[8](369−395) 对象之间缺乏一整套正式地行为期望和信息供应关系，问责效率较低；契约问责：

　问责主体和对象之间的关系由一整套正式、清晰的制度所界定，问责效率[9](97) 高。Dwivedi 和 Jabbra 把问责制分为行政问责、法律问责、政治问责、专业问责、道德问责。Romzek 和 Dubuick 把问责制分为等级问责、法律[10](17−38) 问责、专业问责、政治问责。Sinclair 把问责制分为政治问责、公众问责、管理[11](227−238) 问责、职业问责和个人问责。Behn 则把问责制分为结果问责、过程问责和财务[13](30−100) [12](228−231) 问责。根据以上专家对问责制的分类,我们大致可以看到，问责制主要包括民主问责、行政问责、等级问责、社会问责、道德问责、法律问责、专业问责，其中，民主问责、社会问责、等级问责是属于垂直问责的范畴，道德问责、专业问责、行政问责、法律问责属于平行问责的范畴。

　(二) 几种典型的问责制类型 1. 平行问责和垂直问责奥多纳阐述了一种被他称为“平行问责”的问责模式。

　奥多纳是这样定义平行问责的：

　它是指存在这样的国家机构，它们在法律上有能力也获得了授权，事实上也有意愿和能力来采取各种行动，包括从日常监督到对其他代理人和国家机关的(可以被认定为)非法行为或疏忽采取法律制裁或者提出弹劾。[14](38) 平行问责主要是一种平等主体之间的问责，包括立法部门、司法部门、利益集团、顾客和媒体。

　平行问责要求行政官在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。

　在现代民主中，最经典的平行问责主要是议会对政府的监督，或者更准确的说，是议会和政府之间的互相监督，在奥多纳看来， “要使得这种问责是有效的，必须存在这样的机构，它获得授权并且也愿意监督、控制、修改和/或惩罚其他机构的非法行为。

　前一种机构不仅必须有权力来这样做，而且需要在事实上具备足够的相对于后者的自主性” 。[14](39) 这样的问责机构在传统上包括立法、司法和行政机构，在现代多元民主政治下，还包括其他各种监督机构、审计机构和政府监察官等。

　行政部门通过政策制定、

　政治与社会研究

　胡春艳，李贵：

　西方问责制研究及其借鉴

　23 规章制度、行政监察、人事监督、人事任职提名或免职提名控制官僚机构。

　立法部门通过设定策制定、规章制度、行政监察、人事监督、人事任职提名或免职提名控制官僚机构，司法部门通过司法审查控制官僚机构。

　垂直问责则是要求行政官以“向下的” 方式向公众报告。

　选举问责本质上是一种“垂直问责” 机制，是各种政治问责机制中的一种。

　根据奥多纳的定义，垂直问责包括“选举、通常可以不受国家的压制而表述出来的社会需求，以及新闻媒体常规性地报道的那些至少是比较明显的此类需求和那些显而易见的公共[14](30)选举问责是建立在这样的假机构的错误行动” 。设之上的：

　“通过相当公平和自由的选举这一手段，公民可以通过投或不投支持票给他们或他们支持的候选人，而在下一次选举中对在职者进行奖惩” 。[15](28) 另外，当前的社会问责、等级问责也属于垂直问责，但是，社会问责不再像选举问责那样依赖于选民的投票，也不像选举问责那样受制于时间限制，而是可以随时启动的问责，其主要包括公民团体、非盈利组织、社会运动和政府监察官以及媒体。

　平行问责和垂直问责的具体对比分析如图 1。

　图 1

　平行问责和垂直问责对比分析

　另外，萨莫罗维茨和佩鲁诺蒂进一步从谁控制、控制政治家的机制和控制官僚的机制等三方面对平行问责和垂直问责机制进行了区分(表 1)。2. 民主问责、行政问责、法律问责、社会问责 [16](147−158) 美国学者邓恩对涉及问责研究的文献进行了大致的分类，认为学术上对问责的研究文献可以分为两类，一类是从民主理论的视角研究问责，另一类是从公共[15](3) 从民主理论视角研究的一行政的视角研究问责。般是民主问责，但是在许多文献中，民主问责往往习惯以政治问责的概念出现。

　民主问责关注的是选任官和公众两者之间问责关系的界定及其对政府构成的影响，按照民主理论的界定，问责被视为所有依据宪法程序获得授权的政府官员向公众应尽的职责。[15](3) 民表 1

　平行问责、垂直问责对比研究

　谁控制控制政治家的机制控制官僚的机制行政部门否决政策制定、规章制度、行政监督、人事任命提名或免职提名立法部门弹劾、调查、再否决政策制定、规章制度、行政监督、人事任命提名或免职提名司法部门司法审查司法审查平行问责其他惩罚权、

　调查权惩罚权、

　调查权政治代表规章制度政党/会代表政策设定政策设定选举问责公民投票 — 社会动员和公开揭露社会动员和公开揭露

　公民团体、

　非盈利组织和社会运动监督机构的调查监督机构的调查

　议程设定议程设定政府监察官揭露、起诉揭露、起诉调查和公开揭露调查和公开揭露垂直问责社会问责媒体议程设置议程设置

　主问责关注的是政治选举制度、议会制度和话语对公共行政的影响。

　从公共行政视角研究的一般是行政问责，行政问责所关注的是政务官和公众之间的问责关系。

　法律问责来源于由宪法、法律、法院和契约责任所形成的公共行政与行政部门之外的法律行为体之间的关系。

　法律问责内容关注的是行政部门及其人员在行政工作和行为中对法律规章的遵守情况。

　法律问责体现的是一种外部实现机制审计和政府部门，绩效评估是法律问责的一般表现形式。

　社会问责是一个正在发展的进程，世界银行把它界定为：

　一种构建问责的途径，社会问责依靠公民的参与，在一般市民或公民社会组织直接或间接参与的基础上推动行政问责的发展。[15](4)社会问责机制包括许多问责行为和问责工具。公众、非政府组织和媒体可以利用问责机制对公共权力拥有者进行问责，社会问责往往是在需求的推动下自下而上地得以发展。

　这四种问责的具体关系对比见表 2。

　中南大学学报(社会科学版)

　 2012 年第 18 卷第 3 期 24

　表 2

　四种问责形式的对比分析问责形式问责主体问责对象民主问责选民、议会选任官行政问责公众、利益团...

篇四：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

制在我国民主政治进程中的作用

　问责制在我国民主政治进程中的作用

　问责制是政治文明建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径

　主持人：最近一段时间以来，一些官员因重大责任事故被“问责”，有人形象地称 2008年为“问责年”。怎样看待问责制在我国民主政治进程中的作用和意义？

　毛寿龙：自 2003 年以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，这显示出中央致力于建立“责任政府”的坚定决心。在中央的强力推动下，不少地方政府相继出台了问责制度，强化了官员的责任意识。从近年实施的情况看，问责制确实达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。

　陈雄飞：如果从我国政治文明建设的进程来看，问责制度可以看做是我国民主政治建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。行政问责在我国自启动以来，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府责任和形象都具有积极的作用和深远的意义。我国行政问责制的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定，民众拍手称快。

　另外，从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看，这一制度不仅有利于避免行政权力在国家政治制度体系中异化，确保政府的政治责任，也有利于避免政府职能的官僚化，优化公务员队伍、密切干群关系、促使行政管理者认真履行职责，有利于约束公务员和其他行使行政职能的主体，促使他们真正对人民负责。

　行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重预防失责行为发生

　主持人：如何全面理解问责制？

　陈雄飞：我国当前对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，比如将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级吏治的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措。上述举措其实在古代封建社会甚至奴隶社会就已经实行，如果将现代意义上的问责制简单等同于上述举措，显然还没有真正触及问责制度的根本意义。

　理解问责的含义，首先要从政治高度理解。我国的政体是人民代表大会制度，这就决定了我国的政府机构是责任政府。在我国，人民代表大会不仅是立法机关，而且是权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，行政机关对权力机关负有严格的政治责任。我国的一切权力属于人民，落实人民当家作主权力的根本保证是责任政府体制，即人民代表大会向人民负责的体制和其他国家机关向人民代表大会负责的体制。行政问责制度是实现责任政府的必要手段。

　全面理解问责制，还要在观念上加深对行政问责制度的深层理解。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任。行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重责任预防。要有效地防止相关责任的发生，就需要实行制度性、常

　态性问责。制度性、常态性问责意味着行政主体必须按照制度规定，依照程序接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等。

　问责制要通过程序保障官员在责任面前人人平等

　毛寿龙：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定。与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。

　行政问责谨防异化为“丢卒保车”的手段

　主持人：在问责制执行过程中，为什么会出现一些人所说的“丢车保帅”的情况？

　乔新生：有时我们看到，一些官员刚刚调任某个地方，结果因为发生特大安全生产事故而引咎辞职；有的地方官员在没有安全监管义务的情况下，却由于事故重大，不得不辞去现任职务。之所以会出现这种情况，原因当然很多，但我觉得一个重要原因是我国还缺乏具体的公务员工作细则，党政机关干部职责还不清晰、岗位还不明确。从表面上来看，党政官员职责重要，但仔细深究就会发现，一些地方领导干部的具体职责缺乏明确的法律依据。一个地方出现重大安全生产责任事故之后，上级官员往往根据安全生产事故的社会影响，决定罢免官员级别的高低。一些地方党政官员非常重视安全生产责任，但无职无权，在提高安全生产方面难以有所作为；

　少数官员虽然具体负责安全生产责任，但由于缺乏必要的人事权和财权，很难改变生产现状，所以，发生安全事故之后，他们只能饮恨成为“替罪羊”。所以，如何做到权责对等，也是今后完善问责制的一个课题。

　陈雄飞：这就是我们常说的问责做秀甚至问责异化。问责的目的不仅仅是追究责任，更是为了预防，为了问题的真正解决。但是目前问责多是局限在引咎辞职、免职阶段，对于如何避免类似事件再次发生以及如何真正解决问题涉及的往往很少。事情过后，往往是一切照旧。另外，一些地方的问责仅仅为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。在这里，我们并不是说有了问题的人不能复出，但是至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的做秀。更有甚者，一些地方政府部门出于淡化事件影响的考虑，将问责之后的免职、辞职作为替代刑事责任的理由，这样，行政问责就异化为“丢卒保车”的手段。

　毛寿龙：官员问责在我国尚待形成一整套成熟健全的制度或机制，现在有的地方官员，虽然按照某一问责办法被问责，如给予行政处分，但并不影响其升迁，致使这种问责的效果受到质疑，给群众的印象是处分并不重要，只要他有关系，照样升官；还有的官员，虽

　然“引咎辞职”或被撤职，但很快又复出，而复出的程序又不公开，致使社会上议论纷纷。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　主持人：官员被问责原因多种多样，问责方式也各有不同，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，那么请问，问责的标准究竟是什么？

　乔新生：在法律规定的范围内，只有“免去职务”的概念，没有“引咎辞职”的概念；在法律规定的范围之外，才有“引咎辞职”的问题。换句话说，所谓“引咎辞职”，不是上级党政机关主动要求党政官员辞去职务，而是党政官员在意识到问题的严重性之后，主动承担行政伦理和社会伦理责任。现在一些党政干部虽然“引咎辞职”，但是，职务消费待遇不变，久而久之，就会出现“引咎辞职”随意性的现象，“引咎辞职”的行政伦理和社会伦理功能就会大大削弱。

　问责制如何走向更加完善？

　陈雄飞：问责制在我国发展的历史还不长，总的来看，这一制度是好的，要持之以恒地坚持。但在实行的过程中，还有一些不完善的地方，这也是我们今后完善的方向和重点。

　一、目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。

　二、我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。

　三、问责程序不健全。目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。目前问责的处理程序也不健全。比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　四、目前的问责主体和问责范围过于狭窄。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。

　主持人：如何以问责制为突破口，积极稳妥推进我国行政管理体制改革和干部人事制度改革？

　乔新生：中国当前行政管理体制改革所涉及到的问题千头万绪，过去中央政府与地方政府职权划分不明，出现重大安全责任事故之后，地方政府官员承担更多的责任。前几日国家技术监督检验总局局长的“引咎辞职”，标志着中国行政问责制度正在发生悄悄完善，“刑不上大夫”的现象正在改变。

　完善问责制是政治文明建设的必然要求

　刘春：当前在建设社会主义和谐社会的进程中，进一步健全和完善公职人员的问责机制，既是政治文明建设的必然要求，也是政治文明建设的重要途径。

　健全和完善问责制的主要内容应包括：首先，问责的责任主体制度。即由谁来启动和实施官员责任追究的体制和机制。问责制的实施保障，首先是须具备完善的问责责任主体制度。现代问责制的实行是民主政治的本质要求，问责制的完善必须体现巩固和完善民主政治的目标，体现社会主义民主政治的基本精神。在这个意义上，就需要将问责制的完善与党内民主的健全和民主政治的建设步伐相联系相协调。而不能将问责制简单地等同于上级惩罚下级。固然，在行政问责制下，须强化上级监督下级的责任，但根本上是为实现向人民负责的目的。所以，在强化上级党委和政府的问责责任的同时，为建立问责的长效机制，也须运用已有的其他制度资源来健全官员问责制。例如，人民代表大会依照宪法和法律对各级政府的各项监督职权，人民政协通过协商问责对各级公权机构的监督，人民团体依法进行政治参与的监督，都需要进一步加强。

　其次，问责的对象。问责的对象即向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围。也就是哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。在这方面，近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围并不仅限于此。一般来说，问责对象的划定，需要按照权责相一致的原理来进行。授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。否则，若问责与现实的职责格局不符合，则难以起到问责的真正作用。我国的问责制正在不断建设中，这是需在实践中进一步明确的问题。

　第三，问责的事项。即问责事由范围的确定。这也是需要进一步科学界定的重要问题。现实中看到的较多的是对社会生活造成直接损害的公共事件。对造成社会普遍不满和震动的事件肯定要问责，但也必须看到，其中也有一个科学界定问题，从制度化的角度，可以进一步确定根据事件的严重程度，而采取不同的问责措施，以提高问责的规范性和制度化的程度。

　第四，问责的方式。问责的方式手段，是问责制中的重要内容。方式手段真正落实了，问责制的意义才能真正体现出来。近年来，一些公共事件的责任人，由于有关部门的不尽责，风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究，依然逍遥于“问责”之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感，也挑战了问责制的严肃性。这种现象的出现和问责手段方式的不落实有直接的关系。所以，强化问责手段措施的落实，依然是完善问责制过程中的重要任务。

　陈雄飞：完善问责制，一要完善问责的相关实体和程序法律规定，实现问责的制度化。问责的实体性法律规定是要明确规定问责的事项和理由，明确规定公务人员的各自职责，明确党政之间，不同层级之间，正副职之间的责任划分。问责的程序性法律规定就是指问责的方式、步骤和证据规则等问题。官员问责的一般程序主要包括立案、调查、官员辩护、公布调查结果、提出处分意见和做出处分决定。官员问责程序的主要制度具体包括回避制度、听证制度、申辩制度、救济制度、公开制度、说明理由制度等。

　二要按照问责的本意落实问责主体和问责范围。问责是由授权产生的，即人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。因此，官员有责任首先向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。此外，按照国家制度的设计，人大、民主党派等机构具有领导和监督作用，他们当然也有权问责。问责的本意是为了促进责任政府、法治政...

篇五：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

师范大学硕士学位论文论我国官员问责制的完善姓名：

　王媛申请学位级别：

　硕士专业：

　行政管理指导教师：

　张顺20070501

　摘要官员问责制越来越广泛地应用于我国公共行政领域，这显示了新一届中央领导秉承“有权必有责，用权受监督” 的理念严厉整治吏治，建立负责任的政府和负责任的执政党的坚强决心。

　在中央的强力推动下，不少地方政府也相继出台了关于问责制的暂行办法和规定，并在一定范围内推行，也取得了一定的成效。

　实施官员问责制有利于和谐社会的构建、促进责任政府建设、提高官员素质、完善公共人力资源管理体制、防止腐败行为的产生。

　然而我国官员问责制在实施的过程中也存在一些问题，主要有问责主体和客体不清；问责标准和程序不规范；问责文化相对落后，官员的责任意识和法律意识还不强；官员问责的配套制度还不健全等。

　这就需要我们从以下几个方面来完善官员问责制：

　以科学发展观为统领重塑官员问责文化，加强官员的民本思想、责任意识和法律意识；健全问责法律法规，明确问责主客体，规范问责程序和方式，界定责任体系；加强党、人大和媒体的问责力度；加快政务公开、绩效评估、引咎辞职和社会保障机制等相关配套制度的建设。

　本文对我国官员问责制的发展与完善进行探讨，具有一定的理论和现实意义。本文分为四个部分：第一部分阐述了我国官员问责制的内涵、特征及意义。第二部分对我国官员问责制的发展过程及发展趋势进行梳理。第三部分分析了我国官员问责制在实施过程中存在的问题。第四部分探讨如何完善我国官员问责制。关键词：

　责任；官员问责制：

　法制化

　ＡｂｓｔｒａｃｔＴｈｅｏｆｆｉｃｉａｌａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｍｏｒｅａｎｄｍｏｒｅｗｉｄｅｌｙａｐｐｌｉｅｓｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｄｏｍａｉｎ，ｔｈａｔｈａｄｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｅｄｔｈｅｎｅｗｓｅｓｓｉｏｎｏｆｃｅｎｔｒａｌｌｅａｄｅｒｓｒｅｃｅｉｖｅ “ｂｅａｕｔｈｏｒｉｚｅｄｔｏｍｕｓｔｈａｖｅｔｈｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ，ｗｉｔｈｔｈｅｐｏｗｅｒｓｕｐｅｒｖｉｓｅｓ’ ’ ｔｈｅｉｄｅａｓｅｖｅｒｅｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｎｇｔｈｅｏｆｆｉｃｉａｌｓａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｔｈｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅｐａｒｔｙ ’ ｓｓｔｒｏｎｇｄｅｔｅｒｍｉｎａｔｉｏｎ．Ｕｎｄｅｒｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｆｏｒｃｅｉｍｐｅｔｕｓ，ｍａｎｙｌｏｃａｌａｕｔｈｏｒｉｔｉｅｓａｌｓｏｏｎｅａｆｔｅｒａｎｏｔｈｅｒａｐｐｅａｒｅｄｔｏｓｅｔｕｐｔｈｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｔｅｎｔａｔｉｖｅｍｅｔｈｏｄａｎｄｔｈｅｓｔｉｐｕｌａｔｉｏｎ，ａｎｄｃａｒｒｉｅｄｏｕｔｉｎｔｈｅｃｅｒｔａｉｎｓｃｏｐｅ．Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｉｓｃｏｎｄｕｃｉｖｅｔｏｂｕｉｌｄｉｎｇａｈａｒｍｏｎｉｏｕｓｓｏｃｉｅｔｙ，ｐｒｏｍｏｔｉｎｇｒｅｓｐｏｕｓｉｂｌｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｒａｉｓｉｎｇｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｏｆｆｉｃｉａｌｓ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇｈｕｍａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍａｎｄａｇａｉｎｓｔａｃｔｓｏｆｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ．Ｈｏｗｅｖｅｒｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙｏｆｆｉｃｉａｌｓａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍａｌｓｏｈａｓｓｏｍｅｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ，ｍａｉｎｌｙｈａｓｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔａｎｄｔｈｅｏｂｊｅｃｔａｒｅｕｎｃｌｅａｒ；ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｔａｎｄａｒｄｓａｎｄｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓａｒｅｎｏｔｓｔａｎｄａｒｄ；ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｃｕｌｔｕｒｅｒｅｌａｔｉｖｅｂａｃｋｗａｒｄｎｅｓｓ；ｏｆｆｉｃｉａｌ’ ｓｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓａｎｄｌｅｇａｌｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓｉｓｎｏｔｓｔｒｏｎｇ；ｏｔｈｅｒｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇｓｙｓｔｅｍｓａｒｅｎｏｔｐｅｒｆｅｃｔａｎｄｓｏｏｎ．Ｉｔｒｅｑｕｉｒｅｓｕｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｆｒｏｍｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇａｓｐｅｃｔｓ：

　ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｃｏｎｃｅｐｔａｓａｇｕｉｄｅｔｏｒｅｓｈａｐｅｔｈｅｃｕｌｔｕｒｅｏｆａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｏｆｆｉｃｉａｌｓ’ ｌｅｇａｌａｗａｒｅｎｅｓｓａｎｄｓｅｎｓｅｏｆｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ；ｉｍｐｒｏｖｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｃｌｅａｒａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｕｂｊｅｃｔａｎｄｏｂｊｅｃｔ，ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ，ｄｅｆ＇ｍｅｔｈｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍ；ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｐａｒｔｙ，ｔｈｅＰｅｏｐｌｅ’ ｓＣｏｎｇｒｅｓｓａｎｄｔｈｅｍｅｄｉａａｃｃｏｕｎｔａｂｌｅ；ａｃｃｅｌｅｒａｔｅｏｐｅｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎ，ａｎｄｔｈｅｒｅｓｉｇｎａｔｉｏｎｏｆｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｆｏｒｔｈｅｂｕｉｌｄｉｎｇｏｆｔｈｅｓｙｓｔｅｍ．Ｔｏｅｘｐｌｏｒｅｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆｏｕｒａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｈａｓｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌａｎｄｐｒａｃｔｉｃａｌｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｔｈｅａｒｔｉｃｌｅｉｓｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏｆｏｕｒｐａｒｔｓ：Ｔｈｅｆｎ＇ｓｔｐａｒｔｅｌａｂｏｒａｔｅｓｔｈｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｆｏｒｔｈｅｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ，ｆｅａｔｕｒｅｓａｎｄｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｔｈｅｓｅｃｏｎｄｐａｒｔｓｏｒｔｓｏｕｔｔｈｅａｃｏｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｐｒｏｃｅｓｓａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｒｅｎｄ．豇ｌｅｔｈｉｒｄｐａｒｔａｎａｌｙｓｉｓｔｈｅａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙＳＹｓｔｅｍｅｘｉｓｔｉｎｇｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ．Ｔｈｅｆｏｕｒｔｈｐａｒｔｅｘｐｌｏｒｅｓｔｈｅｗａｙｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｏｕｒａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙｓｙｓｔｅｍ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：

　Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ；ＯｆｆｉｃｉａｌｓＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙＳｙｓｔｅｍ；ＬｅｇａｌＩＩ

　独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。

　据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。

　与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名：至蕊日期：学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：

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　本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。（保密的学位论文在解密后适用本授权书）学位论文作者签名：

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　５７学位论文作者毕业后去向：工作单位：通讯地址：指导教师签名：

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　——

　引言官员问责制是社会主义政治体制中应有的内容，党和政府对研究和实施问责制做了大量工作。

　对失职官员的惩戒和问责自古就有，但自“非典” 后官员问责引起了人们更广泛地关注和研究。

　从“非典” 危机罢黜前卫生部长张文康、北京市长孟学农，到问责开县并喷、密云灯会踩踏、吉林中百商厦大火、阜阳劣质奶粉、嘉禾违法拆迁、直至吉林化工双苯厂爆炸造成松花江苯污染等特大事故等三年问“问责风暴” 刮掉五千多名官员的乌纱帽。

　“问责风暴” 不同于以往的政治运动，对官员的问责要作为一种制度被加以建设。

　“官员问责” 制度化的发展，体现了中国打造责任政府、服务政府和法制政府的决心，是中国政治文明的进步。

　它要求所有官员对人民负责，而不仅仅是对上级的负责，这是中国迈向政治民主化的重要一步。

　“官员问责制” 是建设现代责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。

　国家的一切权力属于人民，政府是人民利益的执行者和捍卫者，对人民负责原则是一切国家机关极其工作人员的行为准则和工作宗旨。实行“官员问责制” ，将有利于社会主义和谐社会的构建；有利于责任政府的建立；有利于完善我国公共人力资源管理体制；有助于各级政府官员在履行职务时勤勉敬业，减少造成安全灾难的隐患，维护人民的利益。

　“官员问责制” 体现了权利和义务的辨证统一，权利和义务是密不可分，相辅相成的。

　作为政府官员有权必有责，引咎辞职的存在，表明官员要敢于正视责任、承担责任。

　我国官员问责制自实施后取得了明显的成效，但在构建和实施的过程中也暴露出了对问责主客体不清、问责文化滞后、问责配套制度缺失等问题。

　本文对我国官员问责制的基本理论进行探讨，阐述了官员问责制的构建过程与趋势，对实施官员问责制存在的问题进行了分析，最后提出完善官员问责制的路径。

　一、我国员问责制的内涵及意义（一）我国官员问责制的内涵“官员问责制” 是把官员职位和责任直接挂钩的一种制约机制，它是指特定的问责主体对官员承担的职责和义务的履行情况进行过问，并对官员的一切言论和行为都能够追究责任的一种制度。

　我国官员问责制的内涵应该包括以下内容：第一，官员问责的主体，即“谁问责” 。

　随着我国行政体制改革的不断深入，政府管理理念和模式的不断更新，我国官员问责主体程多元化的发展趋势，官员要受到四种力量的问责“一是民主授权的最高权力机关，二是政府专门监督机构，三是行政主管部门，四是政府之外的监督系统” ， …如司法机关、新闻媒体、各民主党派、社会公众， “甚至官员自身也可以是问责的主体，因为官员自身的伦理道德准则也是追究官员责任的内在力量” 。

　１第二，官员问责的客体，即“问谁的责” 。

　在我国现行政治体制下，国家的公共权力掌握在各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的官员，以及人民团体和事业单位的领导人员手中，依据宪法、党章和公务员法以及社会主义道德原则的基本规范和要求，对公共权力机关官员履行领导职责及其后果的责任追究，对官员的言行及其社会影响的责任追究，对官员的生活自律状况及其社会影响的责任追究。

　所以，问责制的适用范围应该包括上述所有机构的官员。第三，官员问责的范围。

　官员问责的范围绝非仅限于出现重大事故、损失明显的过失行为，如贯彻法律、执行政策不力的；决策失误的；发生重特大安全事故等方面追究相关官员的责任，还要对官员的故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。第四，官员问责的责任体系。

　问责制包括一套完整的责任体系，一般而言，官员的责任可分为四个层次：

　第一层次为法律责任，这是最严厉的一种承担责任的方式，此时官员的行为已经触犯了法律；第二层次为行政责任，官员的行为虽然还没有触犯刑律，但已经违反了有关行政法，因此要承担相应的行政责任；第三层次为政治责任，官员虽然没有违法，但违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；第四层次是道义责任，官员行为虽然够不上前面三种情况，但由于其属下工作不力或者工作错误，老百姓不满意，基于道义，主动辞去职务，即所谓的引咎辞职。

　“引咎辞职，按其本意是指官员因自觉履行不力负有责任而自动请辞，它是在问责的情况下，官员本人自省自究的结果，是自愿的行为，无论是否迫于舆论、民意或上级的压力。

　而问责制主要是责任追究，重点在他律。

　” 。

　１第五，官员问责的方式。

　针对官员所承担责任的大小，问责的方式有诫勉、批评、道歉、书面检查、停职反省、引咎辞职或责令辞职，发现有违纪违法行为应移交有关组织和司法部门进行查处。２

　总之，我国官员问责制是一个系统化的吏治规范：

　而不仅仅是一个责任追究和惩罚措施；是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度；是实现有限政府和责任政府的一个重要途径。（二）我国官员问责制的特征首先，官员闯责制是同体问责和异体问责的双重结合。官员问责包括同体问责和异体问责。

　同体问责是指党或行政系统对其党员或公务人员的问责。

　异体问责是指人大、司法机关、民主党派、新闻媒体、民众等对官员的问责。闯责制一方面必须充分发挥异体问责对于国家公权力运行状况的监督功能和作用，只要群众有反映、社会有议论、媒体有报道的事件，问责主体都可以根据实际情况启动问责制。

　“另一方面，问责制又必须考虑到组织监督，特别是上级组织监督独特的权威性，充分发挥组织监督的牵头作用，对于来自社会各界的监督信息，要由上级组织收集汇总、研究决定后实施问责，并根据问责情况，采取相应的后续措施。

　这样，才能对官员正确地行使手中的权力产生应有的政治压力和制约作用。

　” “３由此可见，官员闯责制是同体问责和异体问责的双重结合体。第二，官员问责制是责任制和责任追究制的中间环节。我国许多单项的责任制度往往发挥不了作用，其原因是没有配套制度支持。

　官员问责制把责任制和责任追究制联系起来了，为责任追究提供了一个载体。

　责任事件发生后，向相关责任主体发放问责通知书，要求官员在规定时间内做出专门说明，一方面可以给当事人一个申辩或自我剖析的机会，达到教育和监督的目的；另一方面也为问责主体开展责任追究工作做好铺垫，引导被问责者主动承担责任，防止抵触情绪和不适当处理的发生。第三，官员问责制是授权与监权的功能载体。官员问责制的全部正当性是基于“权为民所授” 。

　官员的最直接的授权主体是党、行政机关和权力机关。

　党、行政机关和权力机关受人民群众的委托，把权力赋予官员的时候，同时也把合理使用权力，正确履行职责作为附加条件给了官员。

　为了保证官员正确使用权力、尽职尽责，授权机关必须对官员的权力运行状况进行有效监督。第四，官员问责制是全程提醒和问责相结合。官员问责制不仅是发生事故后的事后问责，．它应该贯穿于官员履行职责的全过程，是全程提醒和问责。

　全程问责中事后问责是关键，但事故发生了，损失无法挽回了，所以事中问责和事前问责也决不可少，都是健全问责制的重要部分。

　官员问责制应是一个日常程序，在工作中不断提醒官员应始终保持清醒的头脑，培养官员的责任心，使其认真履行自己的职责。（三）我国官员问责制实施的意义首先，实施官员问责制有利于和谐社会的构建。

　党的十六大以来，以胡锦涛同志为３

　总书记的党中央，高举邓小平理论和“三个代表” 重要思想伟大旗帜，坚持立党为公，执政为民，提出科学发展观，构建社会主义和谐社会。

　当前影响社会的主要矛盾就是官民利益矛盾，有一些官员还存在破坏竞争环境，以权谋私，贪污腐败等行为。

　官员问责制的实施就是要对官员的违法违规行为进行约束，促进官民和谐，进而推动社会主义和谐社会的构建。第二，实施官员问责制有利于促进责任政府建设。

　责任政府是民主政治和法治国家的必然要求，也是实现政府高效廉洁的基本保障。

　“政府权力是由人民委托赋予的，政府在拥有权力的同时也被赋予相应的责任。

　政府与人民通过选举构成了一种契约性的权责关系，政府责任是人民赋予政府权力的伴随物，即政府权力和责任同时来自人民，政府必须向人民负责。

　” 嘲宪政体制下的责任政府的首要责任就是：

　对其所做的一切向人民有所交代。

　责任政府不会自然产生，它的建立基于完善健全的责任监督制度。

　推行问责制是把对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使决策者和执行者都要承担相应的责任；是把原有的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重约束机制；是把监督制度化，使监督主体在行使问责制度时能做到有章可循，有法可依，督促官员更好地履行职责，以问责为基础逐步建立责任政府。第三，实施官员问责制有利于提高我国官员的素质。

　问责制可以说是对中国沿袭多年的官场文化的深刻颠覆，对“官本位” 思想的强烈震动。

　它让各级官员感到“当官难” ，树立起危机意识，树立高度的荣誉感和责任感，提高公共管理和服务水平。

　问责制有利于促进官员作风转变，使其产生这样一个...

篇六：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

和完善我国行政问责制度迫在眉睫———由“黑砖窑”事件引发的思考周裕坤　　摘　要:我国行政问责制萌芽于非典危机, 发展于政治体制改革, 现已成为新一轮政治改革的亮点, 但是在问责主体、问责客体、问责事由和问责程序方面存在进一步完善的地方。在实际运作中, 如果不以制度保证, 行政问责制也有可能被扭曲、变形, 以致沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大甚至掩盖更大责任的工具。　　关键词:行政问责制;困境;建议　　2007年 5 月 27日 ,山西省洪洞县警方在广胜寺镇曹生村王兵兵砖窑里排查民爆物品时,偶然发现命案,并当即解救出 31位被长期禁锢、遭受非人折磨的当代“包身工” 。由此引发了震惊全国的黑砖窑事件。6 月 20 日 , 山西省长于幼军代表山西省政府就黑砖窑事件向国务院做检查。从黑砖窑事件中省长做检查、松花江污染事件中国家环保总局原局长解振华引咎辞职、“非典”事件中卫生部原部长张文康、北京市原市长孟学农被罢免, 再到问责北京密云灯会踩踏、重庆开县井喷、安徽阜阳劣质奶粉事件等等 ,众多的官员在“问责风暴”中先后被追究责任。问责风暴所至,广大民众无不拍手称快。但是 ,我们更应清醒地看到 , 既然有这样大的问责力度 ,为什么这类事件仍然频频发生 ? 由此一个非常现实的问题摆在我们的面前 :健全和完善我国行政问责制度迫在眉睫。一、行政问责制在我国的现实困境(一)行政问责制概述行政问责制度是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。在我国 ,最早立法并实施行政问责制度的地方是香港特别行政区。香港特区政府于 2002 年 7 月 1 日实行“高官问责制” ,这是香港政制发展的一个重要里程碑, 它以政治责任为链条 ,以民意为基础 ,以政绩为目标,意在于提高香港政府的管治能力。在内地涉及行政问责的制度, 从范围来讲, 主要是中央制定的一些政策如《党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等。这些文件都包含了对具有党员资格的领导干部的问责 ,均属于行

　政问责的范畴。但这些仅仅是中央政策而非法律 ,而且还没有覆盖到全体公务员。从法的表现形式来看 ,尽管从 2006年 1 月 1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》是一部全国性的行政法规, 但这部法规并不是专门的关于行政问责的法规, 而只是一部对公务员进行人事管理的行政法规 ,对公务员的责任追究涉及的不多。因此, 我国目前还没有一部真正意义的、全面的、专门的行政问责制法规。可喜的是, 从 2003 年开始, 我国内地的一些大中城市如重庆、天津、南京、长沙、湘潭等地都先后出台了各自行政问责制暂行办法 ,它们推进了我国行政问责制的法律建设 ,但同时应该看到的是, 这些仅属于地方性的政府规章 ,法的效力不高 ,适用范围不大。(二)行政问责制在我国的现实困境在我国,要发展出一套严谨完善的问责制度体系, 在现实中是具有一定难度的。要使行政问责制具有切实的可操作性,那就得付出加倍的努力与耐心。现行的行政问责制暂行办法还只是一种紧急状态下的临时措施,大多都是在行政层面上进行的 ,没有做到科学化、经常化、法律化。由于没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系做支撑 ,问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应, 从而直接影响到实施问责制度的社会效果,具体表现为 :1.问责主体不全。所谓问责主体,就是指“由谁来问责” 。根据国家行政学院杜钢建教授的观点 ,它应是同体问责和异体问责的双重结合体。同体问责是指行政系统内部上级机关对下级机关及其公务员的问责, 异体问责则是指行政系统之外的其他问责主体对政府及公务员的问责 ,它遵循“自己不能当自己法官”的原则。但就目前看来,我国还是局限于行政机关内部的上下级之间, 启动的仅仅是局限于行政机关内部的同体问责,即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责, 缺乏异体问责主体及时、有效的介入。究其原因,主要是异体问责主体对政府及其官员的责任追究缺乏具体规范和操作程序。在实践中 ,问责主体不全主要表现为:一是人大问责缺位。人大往往是政府进行问责后才介入 ,属于事后问责。二是公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径 ,对公民的知情权和话语权尊重得不够, 在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。2.问责客体不清。所谓问责客体,也称为责任主体, 就是指“向谁问责” ,通常是指各级政府及其公务员, 主要是负有直接或间接领导责任的各级政府首长及各职能部门的领导。从这个意义上说 ,行政问责制赖以建立的逻辑基础乃是我国长期以来一直沿用的首长负责制, 但现在的主要问题是它与政府实际运作机制(民主集中制)之间存在矛盾。前者要求行政首长拥有指挥命令和监督下级的权力, 他必须对自己职责范围内的过失承担责任 ;但后者就其本质而言,则是一种负责制。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位, 造成上下级之间权力边界与责任边界相对模糊而导致官员的责任最终归属难以认定 ,从而导致问责客体不清。在问责客体不清的情况下, 一旦出现问题, 追究起来往往就无从下手。有时仅为“平民愤”而去问责, 那这样的问责, 很有可能出现“替人受过” , 其结果难以令人心悦诚服。3.问责事由不详。所谓问责事由 ,就是指“对什么问责” , 它主要包括重大责任事故在内的给行政机关造成不良影响和后果的行为。可是 ,在其它影响较为小的责任事故、用人失察、行政不作为等方面的问题中,我们并没看到实施行政问责 ,很显然这是一种偏见· 6 · 警官教育论坛

　或失职。的确, 重大责任事故已经严重地损害了行政相对人的合法权益,“损害了政府形象” , 理应受到责任追究;作为行政首长 ,理应为此承担责任。但在其他方面 ,比如说用人失察、决策失误呢? 我们并没看到什么“问责” ,而恰恰因为这些方面的问题有可能会导致更大责任事故的发生。由此引出了下一个问题:是不是不发生责任事故,就不发生责任追究呢 ? 可是,问责的关键在于 ,只有平时认真负责 ,才会减小事故的发生。问责制的意义在于“防患于未然”与“惩前毖后” 。问责只是手段 ,预防才是目的。4.问责程序不明。所谓问责程序 , 就是指“如何问” ,即按照什么过程来实现问责。尽管目前我国行政问责的力度在不断加大, 但在实践中还是带有大量的人治色彩。在一定程度上看 ,目前的问责制在许多时候仍然是一种 “运动式的问责” 、“政策性的问责” 、“人治式的问责” ,问责弹性和随意性很大,还没有完全走上程序性问责的轨道。以阜阳劣质奶粉事件为例 ,安徽省委、省政府给予阜阳市原副市长马明业、市工商局原局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分, 同时 ,责令他们辞职。他们的依据是《中国共产党党内纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》 ,他们并没有采用比这法律效力更高的宪法。这种法律适用的选择性 ,使他们的行为有了违宪之嫌 :依据宪法和法律, 副市长由市人大或常委会选举,市工商局长由市人大常委会任免。二者任期与本届政府任期相同 ,除非本人提出辞职 ,市人大或常委会批准,否则不得终止其法定任期。而由政府责令人大选举或任免的官员辞职, 于法不容 ,且颠倒了监督与被监督的法律关系。二、健全与完善我国行政问责制度的几点建议行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径 ,与我国依法治国的基本国策是一致的。我们的目的是建立“责任政府” , 正如 2004 年 3 月 5 日温家宝总理在《政府工作报告》中对全国人民做出的庄严承诺那样:“实行执法责任制和执法过错追究制 ,完善并严格执行行政赔偿制度,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”以上所涉及到的行政问责制的困惑, 归根到底是相关规章制度的缺乏, 才使得我们在问责规范中显得混乱。作为一种新形式,它有着旺盛的生命力 ,但如果不有效的克服缺陷, 也有可能会走向形式化。健全和完善行政问责制 ,推动政治文明的纵深发展, 可以参考以下几点建议:1.规范问责主体及其权力。根据世界各国问责制的实践 ,问责制既需要同体问责也需要异体问责, 但关键在于异体问责。在我国, 政府的异体问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是公共权力的所有者, 而政府是受人民委托执掌公共权力的机构,公务员只是受人民委托行使公共权力的人员。既然如此 ,立法就应该充分保障人民问责的权力。但根据越权无效的制度原则, 问责主体须有相应的处分权限。虽说对政府及其官员问责制的主体最终是人民, 但具体到每一个责任主体的问责制上,又必须条分缕析 ,各安其分 :即党组织问其党员干部的责 ;政府问其有权处分的官员的责;人大问其任免的官员的责等。因此, 行政问责立法必须完善这些问责主体的权力 ,以确保问责到位、合法、有效。2.厘清问责客体及其职责。现代政府是责任政府 , 是对公共利益负全面责任的政· 7 · 健全和完善我国行政问责制度迫在眉睫

　府。理论与实践的经验证明,“政府公共行政与公共管理体系在创新和提升国家竞争的优势方面的作用不可替代。”因此 ,政府及其公务员当然是问责客体(即责任主体)。责任政府的“问责”是全面而彻底的“一追到底”的问责制 ,它要求在立法规范责任主体时,本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则, 划清有责与无责的界限。为了能厘清责任主体 ,行政问责立法必须明确行政机关及其工作人员的各自职责。具体来说, 在政府内部要理顺政府纵向和横向部门的关系 ,明确、合理的界定它们之间的职能权限。同时, 在部门内部,各岗位之间、上下级之间的权责也要规范化、明确化。3.明确问责事由和范围。基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容和要求标准各异 ,因此在规定问责的情形时,要按照权责一致的原则,采用定性和定量、原则和具体相结合的办法,尽可能做到既涵盖全面,使之有普遍的适用性 ,又体现一定的量化依据 ,使之有较强的可操作性。为此, 应该在立法时规定行政问责的范围。主要有 :虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良反映或工作损失的 ;政治不严 ,对上隐瞒问题 ,对下包庇、袒护、纵容的 ;指使暗示下属部门或人员滥用职权、拘私舞弊的;在抗御各种自然灾害、处理重特大事故及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理 ,造成严重后果或损失的等等。总之, 只要执政行为或决策行为涉及到公众利益, 问责主体就有质询权 ,就属于问责范围之内 ,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都要被追究责任。在上述定性的前提下 ,要尽可能量化 ,从而使追究责任时具有针对性、适用性 ,而不是一刀切。4.完善问责程序。西方法谚云 :正义不仅要被实现, 而且还要以看得见的形式来实现。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。因此 ,行政问责立法要规范问责程序, 以保证各问责主体的权利和权力。主要包括:设立各问责机构专门的问责受理机关 , 受理和统一管理投诉、检举和控告 ;规定受理期限、处理期限、复议期限;规定行政问责的回避制度、申辩制度 ;规定行政问责的启动程序等等。鉴于当前人大和公民两个主要问责主体的缺位比较严重, 完善问责程序的重点应该是两个 :一是完善人大问责程序。把宪法赋予人大问责政府官员的形式———问讯、质询、罢免、弹勃权 ,通过规范程序加以保证 ,使之具有可操作性。二是完善公民问责程序, 包括如何启动公民问责程序、要求问责的公民达到多少数量和比例时就可以问责等等。同时对被问责的人员如何申辩等也必须加以完善。人为剥夺被问责者的申辩权 ,是违背问责制立法宗旨的。行政问责制作为一项重大举措在我国干部制度改革和行政体制建设过程中有着非常重要的意义,只有对行政问责进行全国统一的立法 ,才能摆脱现有的问责模式的惯性 ,由权力型问责过渡到制度型问责 ,进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处,甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。(本文审订 :刘友江)· 8 · 警官教育论坛

篇七：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

建筑施工企业中，（）是应急救援领导小组的第一负责人。

　A、经理 B、企业一把手 C、分管安全生产的副总经理 D、企业法人答案：

　B 2、下列选项中，不属于应急预案编制的步骤的是（）。

　A、成立编制小组 B、进行风险识别和评价 C、编制演练计划 D、实施应急预案答案：

　D 3、以下不属于突发事件典型特征的是（）。

　A、突发性和紧急性 B、不确定性和易变性 C、危害性和破坏性 D、信息的充分性答案：

　4、根据可能发生的突发事件的严重性和紧急程度，可预警的突发事件，其预警级别的一级、二级、三级、四级分别用（）颜色表示。

　A、红、橙、黄、蓝 B、红、橙、黄、黑

　C、红、黄、蓝、绿 D、黑、红、黄、蓝答案：

　A 5、根据我国《突发事件应对法》的规定，以及突发事件特有的性质和目前我国突发事件的实际情况，一般可以将突发事件分为四大类。按照《突发事件应对法》的界定，以下事件中属于事故灾难的是（）。

　A、汶川大地震 B、 2008 年南方低温雨雪灾害 C、 “12.31”上海外滩踩踏事件 D、天津港“8.12”大爆炸答案：

　D 6、公共场所和大型活动突发事件一旦发生后，公安部门要反应迅速，措施有力。以下关于公共场所大型活动中拥挤踩踏事件发生后处置的说法中，不正确的是（）。

　A、情况掌握快 B、投入警力快 C、现状封锁快 D、采取措施快答案：

　C 7、下列选项中，不属于应急预案演练的步骤的是（）。

　A、评审演练预案 B、制定演练计划 C、获取演练资源

　D、实施演练活动答案：

　8、卫生部卫生应急办公室负责全国突发公共卫生事件的预警、应急准备和组织协调处置工作，该办公室成立于（）。

　A、 2004 年 B、 2005 年 C、 2006 年 D、 2007 年答案：

　9 、社区工作者的应急处理能力建设包括（）。

　A、分析判断能力 B、组织协调能力 C、专项领域应急处理能力 D、以上都对答案：

　D 10、关于我国社区安全的总体形势，下列说法不正确的是（）。

　A、社区安全隐患增多 B、社区常住人口增多，流动人口减少 C、社区管理仍存在很多弊端 D、社区是社会矛盾的聚焦点答案：

　11 、教学技术人员可以分为专任教师、教学辅导人员、（）和学生思想政治工作人员等。

　A、教学管理人员 B、后勤人员

　C、保卫部门人员 D、实验技术人员答案：

　12 、下列所描述的事故中，不属于工程质量安全事故的是（）。

　A、因工程勘察和设计不符合建设标准，而造成的在建建筑物坍塌 B、因管理不善而造成的城市桥梁塌陷 C、房屋使用阶段，因租住人破坏承重墙而导致的建筑物坍塌 D、因台风刮倒树木造成的城市道路交通瘫痪答案：

　D 13 、突发公共卫生事件监测与报告信息管理遵循的原则是（）。

　A、书面报告，分层管理，逐级审阅，分级处置 B、网络直报，分层管理，逐级审阅，分级处置 C、网络直报，分层管理，直通中央，分级处置 D、书面报告，分层管理，直通中央，分级处置答案：

　B 14、我国社区应急管理的组织体系大体上由若干部分组成，分别是（）。

　A、政府主体、社区主体、社会主体 B、政府主体、单位主体、社区主体 C、政府主体、居民主体、社区主体 D、公民主体、社区主体、政府主体答案：

　15、公共场所与大型活动突发事件的分级标准中，特别重大突发公共事件（I 级）为（）。

　A、已经或可能导致 30 人以上死亡，或经济损失 1 亿元以上，或重伤 100 人以上，或可能产生特别重大社会影响的紧急事件

　B、已经或可能导致 20 人以上死亡，或经济损失 1 亿元以上，或重伤 100 人以上，或可能产生特别重大社会影响的紧急事件 C、已经或可能导致 10 人以上死亡，或经济损失 5000 亿元以上，或重伤 100 人以上，或可能产生特别重大社会影响的紧急事件 D、已经或可能导致 3 人以上死亡，或经济损失 1 亿元以上，或重伤 100 人以上，或可能产生特别重大社会影响的紧急事件答案：

　16、应急预案充分体现了党和政府“（）”的执政理念和价值取向，把保障公众健康作为首要任务。

　A、生命为上、财产第一 B、以人为本、生命至上 C、尽力而行、量力而行 D、维护党和国家形象答案：

　B 17 、教育领域的各级各类学校按照主管部门的要求，应成立应急处置工作领导小组，组长一般（）担任。

　A、校长 B、教务长 C、班主任 D、教育主管部门领导答案：

　18、公共场所和大型活动突发事件应急的工作原则中，不包括（）。

　A、以人为本，安全第一 B、联合指挥、上级负责

　C、快速反应、有效处置 D、预防为主、重在防范答案：

　B 19 、已有的社区突发事件应急预案从六个方面进行了严格的规定，包括有：组织机构建设、物资供应保障、避险场所建设、（）、处置救援工作、（）。

　A、预警形式预告 B、灾后恢复工作 C、预警能力建设 D、灾后自救工作 E、预警形式预告 F、灾后自救工作 G、预警能力建设 H、灾后恢复工作答案：

　C 20、在应对突发事件中，预警处在首要阶段和第一道防线位置。对于非对抗性的突发事件，预警的步骤中不包括（）。

　A、信息沟通 B、信息收集与分析 C、危机警报 D、危机监测答案：

　A 21、一份完整的突发事件应急预案应该包括总则、组织体系、（）、应急保障及监督管理等方面的内容，并要就预案的管理制定具体的制度和措施。

　A、运行机构

　B、运行机制 C、运行体制 D、应急组织答案：

　B 22、国务院应急管理办公室是我国中央政府的应急管理综合办事机构，其职能中不包括（）

　A、值守应急 B、信息汇总 C、事故调查 D、综合协调答案：

　23、媒体应针对不同类别的突发事件，分类进行报道，以下说法错误的是（）。

　A、对于重大自然灾害，媒体应及时报道，全面告知，深入分析 B、对于事故灾难，媒体应发挥舆论监督功能，多做理性分析 C、对于突发公共卫生事件，应保证信息的及时公开和准确权威，做到科普与信息传递并重 D、对于社会安全事件，应及时报道，公开全面，透析深层原因答案：

　24、我国规定，特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟报告时限不超过（）。

　A、 1 小时 B、 2 小时 C、 3 小时

　D、 4 小时答案：

　D 25、自然灾害、事故灾难和公共卫生事件发生后，承担事件处置主体责任的人民政府不可以采取的措施是（）。

　A、组织营救和救治受害人员 B、限制提取存款、资金转移，暂停部分银行业务，暂停股市交易等 C、迅速消除事件的危害和危险源，标明危害区域，维持社会治安 D、立即抢修被损坏的公共设施，向受到危害的群众提供生活保障答案：

　B 26 、以下不属于突发公共卫生事件特点的是（）。

　A、突发性 B、不可预见性 C、进程缓 D、影响广答案：

　27 、媒体工作应对突发事件的工作原则中，下列说法不正确的是（）。

　A、统一领导、各负其责、属地管理 B、平战结合、集中保障、综合防范 C、联络畅通、信息共享、运转高效 D、职责分明、团结协作答案：

　B 28 、建筑领域安全事故中：造成 3 人以上 10 人以下死亡，或者 10 人以上 50 人以下重伤，或者 1000 万元以上 5000 万元以下直接经济损失的事故属于（）。

　A、特别重大事故

　B、重大事故 C、较大事故 D、一般事故答案：

　C 29、

　专业技术人员突发事件应急处理（即时练习答案）

　第一章应急管理的基础理论与基本知识第一节突发事件的含义与特征以下哪一个不是突发事件的特征？（C）

　A、突发性 B、不确定性 C、被动性 D、破坏性判断：突发事件就是紧急状态。

　（错误）

　判断：风险是指突发事件发生的可能性。

　（正确）

　第二节突发事件分类、分级与分期以下哪一个不属于突发事件的分期？（B ）

　A、爆发期 B、协调期 C、缓解期 D、善后期以下哪一个不是中国突发事件的分级？（B ）

　A、一般突发事件 B、间接突发事件 C、重大突发事件 D、特别重大突发事件按照动因性质划分突发事件的类型，以下哪一个不符合？（D）

　A、自然突发事件 B、人为突发事件 C、社会冲突危机 D、严重性突发事件判断：突发事件的分级是有绝对标准的。

　（错误）

　第三节中国突发事件的现状与趋势判断：我国是一个幅员辽阔、人口众多、自然地理环境复杂的发展中国家，受各类因素的影响，突发公共事件往往呈现出形态多样的特征，加上经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调，突发事件的应急机制还不健全，处理和管理突发事件的能力不强，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全暴露的不和谐问题日益突出。

　（正确）

　第四节中国应急管理政策体系《中华人民共和国突发事件应对法》是于哪一年颁布的？（C）

　A、2005 年 B、2006 年 C、2007 年 D、2008 年

　以下哪一个不属于中国应急管理体系？（B）

　A、应急预案 B、应急管理中心 C、应急体制 D、应急法制

　以下那一项不属于应急机制？（A）

　A、调查与协调机制 B、预警与监测机制 C、救援与处置机制 D、善后与恢复机制

　第五节国外应急管理的启示以下哪一个不是美国应急管理中心的职能？ ( C) A、调派人员 B、制订、修改应急计划 C、幼儿教育与保护 D、接待来访者

　以下哪一个不是日本东京都危机管理总监的职能？ ( D) A、发生紧急事件时辅助执事 B、强化协调各局的功能 C、快速向相关机构请求救援 D、管理预案

　第二章应急管理的政策要求与能力建设第一节应急预案的建设与管理以下哪一个不属于应急预案？（C ）

　A、总体预案 B、单项预案 C、特别预案 D、现场预案

　以下哪一个不属于应急预案编制的步骤？（C ）

　A、成立编制小组 B、进行风险识别和评价 C、编制演练计划 D、实施应急预案

　以下哪一个不属于应急预案演练的步骤？（C ）

　A、编制演练计划 B、实施演练模拟 C、评审应急预案 D、评估总结

　第二节应急保障以下哪一个不属于应急救援队伍？（D ）

　A、综合性救援队伍 B、专业救援队伍 C、志愿者队伍 D、新闻媒体以下哪一个不属于应急物资的储备方式？（C）

　A、实物储备 B、市场储备 C、个人储备 D、生产能力和技术储备

　以下哪一类不属于抢险类应急物资储备？（A）

　A、基本生活用品 B、通信器材 C、交通工具 D、个人防护装备

　判断：应急救援队伍是根据指令对突发事件做出快速响应，承担突发事件现场应急救援和应急控制的任务，且可以参与突发事件的预测、响应与处置、事后恢复与重建各项工作的队伍。

　（正确）

　判断：注重实效，切忌“走过场”、“装门面”，应加强应急培训与演练的基地化、实战化。（正确）（正确）

　第三节预警与监测以下哪一个国家是世界上最早正式启用地震预警系统的国家？（B ）

　A、美国 B、日本 C、德国 D、法国

　一级预警发布的标识颜色为（A）

　A、红色 B、橙色 C、黄色 D、蓝色以下哪一个不属于信息报送的内容？（C）

　A、时间 B、地点 C、全部人物 D、事件的起因

　判断：突发事件信息报送的渠道只有举报电话、电子邮件和短信信箱。

　（错误

　）

　判断：县级以上人民政府及其有关部门、专业机构是信息收集的主体之一。

　（正确）

　判断：如果突发事件演化、产生次生和衍生灾害或应急处置取得新进展，可以选择性地续报。（错误）

　第四节应急处置以下哪一步不是信息发布的流程？（D）

　A、设立信息中心 B、举行新闻发布会 C、开设公众咨询电话 D、进行演练

　以下哪一项不是信息发布的原则？

　（C ）

　A、依法发布 B、及时公开 C、以人为本 D、连续报道以下哪一个不是应急决策的原则？（D）

　A、以人为本 B、快速高效 C、沟通交流 D、职责明确

　以下哪一个不是快速评估的重点（D ）

　A、突发事件的性质 B、突发事件的危害程度 C、人员伤亡的情况评估 D、处置效果的评估D、处置效果的评估判断：突发事件的发展是一个动态的过程，情况不断变化，出现其他各种不同的情况，甚至引发次生灾难。因此，应急决策应根据突发事件的现实状况不断调整。

　（正确）

　判断：因为专业限制，现场应急处置人员一般不可能对这些损失实现精确的估计，所以只需对损失进行观察和登记，为日后的专业估算提供依据。

　（正确）

　判断：突发事件信息发布是政府通过一定的新闻媒体向社会公众传播信息的行为。

　）

　（正确）

　第五节评估学习以下哪一个案例中的应急管理问责属于行政免职？（C）

　A、2003 年开县井喷事故 B、2005 年吉化爆炸事故 C、2003 年“非典”事件 D、2008 年山西襄汾尾矿库溃坝事件

　判断：应急管理问责是指在突发事件应急管理中，对造成突发事件和应对突发事件中的不符合法律法规要求的行政行为进行责任追究。

　（正确）

　第六节群体性事件的处置与源头治理以下哪一个不属于群体性突发事件的发生领域？（ D）

　A、劳资纠纷 B、环境维权 C、城市拆迁 D、邻里矛盾判断：群体性事件包括以下三类：人民内部矛盾、境内外反动势力煽动的群体性事件及国际冲突引发的群体性事件。

　（正确）

　第三章应急管理对专业技术人员的要求第一节社区工作人员以下哪一项不是我国社区安全的总体形势？（B ）

　A、社区安全隐患增多 B、常住人口多 C、社区管理仍存在很多弊端 D、社区是社会矛盾的聚焦点

　判断：社区是由居住在一定地域范围内人群组成的，具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体。

　（正确）

　第二节卫生技术人员《突发公共卫生事件应急条例》是于哪一年颁布的？（ A）

　A、2003 年 B、2004 年 C、2005 年 D、2006 年

　判断：突发性公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。(正确) 第三节

　以下哪一项不是教育领域突发事件的特点？（ B）

　A、明显的时间规律 B、城市地区为多发地区 C、低年级学生更易发生安全事故 D、学生安全意识淡薄

　《教育系统突发公共事件应急预案》是于哪一年颁布的？（ C）

　A...

篇八：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

利组织论文- NPO 摘要:近年来,我国 NPO 组织发展迅速,其对社会的影响力不断增大。

　同时 NPO 领域不断揭露出贪污、挪用慈善资金案件,因此对 NPO 问责问题进行研究显得十分重要。

　通过对近年来国内外研究 NPO 问责问题的文献进行总结和评述,在积累成果的同时发现现有研究的不足之处,以期为完善我国 NPO 管理体制和促进本行业的健康发展提供借鉴和参考。

　关键词:NPO;问责;研究述评

　引言

　非营利组织简称 NPO,是英文“Non Profit Organization”的缩写。

　近年来,我国非营利组织的数量不断增多,规模日益增大,组织结构也日益健全,参加公益活动的自愿者人数大幅增长。尤其是 2008 年的四川汶川大地震,全国共有 561 万名直接和间接参与了抗震救灾的志愿者,各地共有 491 万名[1]。

　在北京举办的第二十九届奥运会有近 170 万名志愿者参与了各种各样的服务 [2]。

　如此庞大的志愿者活动的开展是中国建国以来前所未有的,因而有人把 2008年称为“中国志愿者元年”。

　目前,越来越多的草根 NPO 组织开始出现在公益的舞台上,它们在保护环境、兴办教育、提供福利、关爱弱势群体等领域发挥着积极的作用。

　但是我们也看到,在过去 NPO 一直作为对政府和企业问责的主体,它们享受着免税待遇和社会支持等各项权利,而很少遭到社会各界对它们的问责。

　现在,随着 NPO 组织数量快速增加,获得资金数额不断增大,其对社会的影响力也日益增强。

　同时,NPO 领域相继出现了一些腐败案件,如胡曼丽贪污案件、希望工程挪用捐款案件,使人们对 NPO 慈善资源的使用状况更加关注。

　人们会问:NPO 获得的资源都用在了哪里?慈善资金是否被贪污和挪用?资金的使用效率和给社会带来的积极效果如何?因此,NPO 问责问题日益引起国内外专家学者和社会各界的关注。

　本文所研究的 NPO 问责是指以 NPO 作为问责对象,接受社会其他主体问责的过程。

　既然问责是一个主体和对象间互动的过程,那么这一过程必然要涉及到一些关键要素。下面,文章将从 NPO 问责定义、问责的理论基础、问责方式、问责机制框架和问责效果的视角对已有文献进行梳理和评述。

　一、 NPO 问责定义

　首先,我们来回顾一下学者们对“问责”的界定。

　在实际运用和分析中,人们从不同的角度,对“问责”进行了不同的定义,到目前为止,尚未形成统一概念。

　根据世界银行对行政问责[3] 所作的定义(世界银行对行政问责的定义如下:行政问责是一个具有前瞻性的过程,通过它,政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护,并据此接受失责的惩罚),康晓光(2008)对问责做了如下定义:问责是一个过程,这一过程涉及问责主体和问责对象。

　在问责过程中,问责对象要就其决策、行为、行为结果,向问责主体进行说明、解释、辩护,并据此接受问责主体给予的奖励或惩罚。

　Hetty Kovach(2006)认为,问责即指个人或组织应该对其行为和随之产生的后果负有责任。Monica(2005)等认为,问责是一个过程,即一个组织有义务在其决策制定过程及行动中,对利益相关者的需求进行回应与平衡,并且履行这一义务。

　Kearns(1996)和 Mulgan(2000)认为,问责指向高层权威负责,要求向某种权威来源“解释说明”个人行动的过程,处理的是有关监督与报告的机制。

　邓国胜(2003)认为,所谓问责就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待 [4]。

　Schedler(1999)认为,当 A 有义务告知 B 有关 A 的(过去或将来的)行为和决策,并证明它们的正当性,且还要接受由于最终的不正当行为而受到的惩罚时,A对B就是可问责的。

　很多学者从问责主体与问责对象的权利和义务关系角度下定义。

　Brown 和 Moore(2001)认为,当行为主体意识到他做出了要去做某件事的承诺,并且承担道德与法律责任,竭尽全力地履行该承诺,那么,该行为主体就是可问责的。孙本初(2001)认为,问责指涉一种权威的关系,即行政人员基于它在制度中的角色去履行特定的职责,而其制度上层的权威者依据法令,以外在强制性的判断标准对于行政人员顺服与否,以及绩效高低进行奖惩,迫使行政人员对其直属长官、民选行政首长或民意机关担负起正式的责任。

　吕育诚(2000)认为,问责是一种人与人之间的责任授受关系,即一方授予另一方某种权力,同时也要接受权力者承担特定的职责。

　具体对 NPO 的问责,不同学者的观点不同。

　康晓光(2008)在《非政府组织问责:政治、原则、创新》一书提出问责的逻辑是,“NPO 既然享受了权利,就要承担责任,就要对利益相关者负责,就要对自己的所作所为做出交代,就要接受利益相关者的询问和评估,并接受相应的惩罚和奖励。

　” [5] 徐姚辉(2005)认为,公益组织问责是指公益组织(NPO)对其所使用资源的流向、效用及公众满意度的社会交代,是公益组织(NPO)确保其诚信的一种制度安排或体系。萧美娟(2005) [6] 等认为,NPO 问责就是 NPO 有责任向直接或间接的参与者提供相关资料,满足他们对资料的需要。

　通过以上学者们的研究我们可以看到,对“问责”的定义经历了从最初的向高层权威者负责发展到向所有利益相关者负责。这些研究的共同点在于都认为问责是一个涉及问责主体和对象的双向互动过程,在此过程中问责对象要做出解释,并接受相应的奖励或惩罚。

　他们之间的区别在于研究视角不同,有的是从问责过程的角度,有的是从权利和义务关系的角度,还有的是从问责内容的角度。

　对 NPO 的问责与普通问责逻辑相一致,只是问责的方式和内容有所不同。

　二、 NPO 问责的理论基础

　在 NPO 问责中,有些问责是服从导向的,即问责主体关注规则、过程及程序,但大部分的问责是绩效导向的,即问责主体关注结果与效果。

　在以绩效导向的问责中,主要有三种理论,包括委托—代理理论、管家理论和制度理论(Carman,2009) [7]。

　委托—代理理论是学者们在分析 NPO 问责问题时最常使用的理论。

　一种分析认为,资助方与 NPO 显然有不同的目标、利益及动力,二者之间存在着利益冲突,NPO 可能会选择牺牲资助方的目标而满足自身利益。

　正因为如此,要求 NPO 报告结果及其他绩效信息自然成为资助方与 NPO 之间监督的一部分。

　根据该理论,资助者和 NPO 之间存在着信息不对称,NPO处于优势地位,为了获得资助或合约,他们会向资助方不真实地陈述自己能力,而且有逃避或不履行已达成协议的风险(道德风险),所以不仅需要资助者的问责,也需要其他利益相关者共同对 NPO 问责(Carman,2009)。

　另外一种分析认为,在委托代理理论中,主要关注委托人如何使代理人对他们的行为绩效负责,这种绩效必须达到委托人的期望。

　它的一般假设是委托人的目的应该由合作者忠诚地去实现,而不是去实现代理人的目的。

　若从代理人的利益来看,委托人的目的是有缺陷的,那么,这就可能威胁到这种合作关系的道德诚信和效率。

　问责的提出,是因为 NPO 的不同利益相关者认为,他们有道德权利和法律权利要求知道一个组织是如何处置它的大量资产的。而问责问题产生的原因就在于这些不同利益相关者的要求并不是相互一致的,同时也不完全与这些组织的领导者和员工的目的相一致。

　结果,NPO 的领导者必须选择满足或拒绝特定利益相关者的要求(Brown & Moore,2001)。

　前者的分析是从委托方和代理方利益冲突和信息的可获得性角度进行的,后者主要是从 NPO 如何回应外部问责的角度进行的。

　相反,管家理论认为资助方与 NPO 事实上有共同的目标、类似的利益以及“从善”的本能动力。

　根据这个观点,要求 NPO 报告结果及其他绩效信息成为一种交流机制,它使得该部门的

　整体绩效与效率得到提高。

　根据管家理论,绩效信息可以帮助建立诚信,确保双方利益一致性,这反过来又促使资助方与高绩效的、有诚信的 NPO 保持长期合作关系。

　制度理论为,外部环境塑造着组织的行为及结构。

　外部环境的规范性及强制性的压力使得组织与传统的标准和观念保持一致,这种标准与观念进一步又将被环境中的制度力量得以加强。

　因此,我们可以看到,许多 NPO 采取绩效评估措施,从而将会被外部组织视为成功的、合法的组织(Carman,2009)。

　以上三种理论中,委托—代理理论说明了委托人和代理人之间的契约存在缺陷不足以约束代理人的行为,因此需要个利益相关者共同对NPO进行问责;管家理论说明了 NPO具有从善的本能,面对外界问责会给予积极回应,问责会成为一种信息交流机制;制度理论说明了外部环境对 NPO 内部治理的影响,良好的外部环境能促使 NPO 加强自律。

　我们看到在分析问责问题时,这些理论也存在一些缺陷。

　例如,根据委托—代理理论,绩效导向的问责机制对于资助方来说是必要的,但是,由于需要付出额外的成本,大部分的资助方并没有做这方面的投资。在委托—代理框架下,NPO 要对许多不同的利益相关者负责,从道德或法律方面来说,很难分清哪些利益相关者应该被视为委托方,从而他的偏好会给予更大的权重。

　他们很自然地会认为 NPO 的委托方是由那些为 NPO 的活动提供支持的捐赠者所组成的,毕竟他们为 NPO 提供资金。

　从道德层面来说,NPO 管理者应该指挥 NPO 努力达到组织的公益目标和宗旨,应优考虑服务对象的需求。

　管家理论认为绩效导向的问责机制会帮助资助方与服务提供方建立更紧密的关系,并努力达成对方的目标,但是,许多 NPO 反对绩效评估,理由是没有时间、缺乏资助,以及没有专家进行评估。

　根据制度理论,随着资助方要求或期望绩效导向的问责机制,越来越多的 NPO 会采取这些机制并将其制度化,使之成为日常行为的一部分。

　确实也有机制将评估及绩效测量作为管理工具,从而做出更好的决策,改进服务。

　当然,也有些在极力地挣扎,这些组织的行为只是流于形式。

　三、问责的方式

　无论是采取哪种问责方式,都是为了实现最有效的问责。

　本文从五大维度对问责方式进行分类,即问责主体、问责对象、问责内容、问责时间、问责效果。

　从问责主体角度,Peter 和 Spiro(2000)主张采取内部问责与外部问责的方式;内部问责即对组织成员的问责,外部问责即外界其他主体对该组织的问责。

　有学者主张采取同体监督与异体监督的方式,其中前者指权力主体自身的监督,监督主体与监督对象同属一个系统,有着密切的利害关系,后者指监督主体与监督对象属不同的系统,无利害关系。

　冯燕(2004)则将其分为自律与他律,前者指专业内或组织内的自行规范,后者则是透过正式法规,由政府或其他公权力来执行的监督机制。

　从问责对象的角度,在行政问责体系下,Romzek 和 Dubnick(1987) [8] 提出了等级问责的概念,即等级问责体现为上级对下级的监督关系。

　世界银行(2004)提出了垂直问责与平行问责的概念,前者指要求行政官员以“向下的”方式向公众报告;后者指要求行政官员在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。

　在 NPO 问责体系下,Edwards 和Huleme(1995),提出了向上问责、向下问责和垂直问责的概念,向上问责即个体或组织向相对强势的捐赠者和政府的问责;向下问责即向受助者的问责。

　尽管这些问责方式属于不同的问责体系,但均是强调所有利益相关者对组织的问责。

　从问责内容角度,世界银行(2004)将其分为制度问责与绩效问责,前者以传统的科层制为基础,强调理性行为;后者以提高绩效为目的,通过绩效评估体系衡量政府部门的工作结果。

　同时世界银行(2004)也提出了消极的工作表现问责与积极的工作结果问责,前者将问责等同于诚实和遵纪守法,以防止公务员腐败和违法为基础对其进行奖惩;后者认为问责所隐含的要求是获得积极的成效,公务员应该绩效优良和进行前瞻性决策。Romzek 和 Dubnick(1987) [9]

　提出了法律问责、政治问责和职业问责,法律问责体现为法律制定者与法律执行者的信托关系;职业问责体现为外行对专家的遵从关系;政治问责体现为代表对选民的责任关系。

　从问责时间顺序角度,世界银行(2004)将其分为事前问责、即时问责、事后问责。

　“事前”问责指对政府部门的计划过程进行评估;“即时”问责是指对政府部门正在进行的行政行为进行评估;“事后”问责是指对已完成的政府项目和工作结果进行评估。

　从问责效果角度,康晓光(2008)提出了消极问责和积极问责的概念。

　前者指“利益相关者的不合作行为”,即“终止合作”,这意味着 NPO“社会合法性”的丧失;后者指“事后的追究和惩处”,手段有民政部门的管理、业务主管单位的控制、政府的审计、社会独立机构的审计、捐方和受益方的监督、媒体监督、公众监督、行业自律、专业 NPO 的监督、公布定期财务报告、公众意见调查等。

　以上以问责主体为分类维度的问责方式中,内部问责、同体监督、自律等均是强调组织内部或部门内部的自我监督,外部问责、异体监督、他律等则强调外部力量的干预。

　在实际中,真正能发挥监督作用的往往是来自外部的问责。

　内部自我问责往往在 NPO 组织发展比较成熟,内部治理结构比较完善时组织才会意识到规范组织的资金使用,将组织资源向社会公开等透明化管理的重要性。

　在组织发展的初期,内部治理结构不完善,组织领导人缺乏长期...

篇九：在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是

企业管理中应用“问责制” 的思考

　随着民主政治的不断推进，新闻舆论对许多热点问题和突发性事件进行了深度曝光，各级党和政府对一些党员领导干部也相继实施了责任追究，力度也越来越大。“问责” 一词已日渐成为群众关心的一个热门话题。

　需要建立问责制吗？回答是肯定的。

　加强对权力运行的监督，不仅需要问责，而且需要将问责制度化。

　我国已有的实践已经为问责制度的建立提供了必要的基础，舆论的共识也为问责制度的出台营造了良好的社会氛围。

　那什么是问责制度呢？问责制度的主要设想是，当领导干部的下级、亲属子女、班子副职和身边工作人员出现了违纪违法行为，或所辖的部门、单位和地区出现重大事件、事故，造成一定政治、经济和社会影响时，组织上即可对其实施问责，要求领导干部本人对相关事项进行剖析，就自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等，向组织作出说明，党组织再据此作出相应处理。

　对这一制度的定位，应当注意把握以下三点：

　一、在责任制度体系中，问责制是责任制和责任追究制的中间环节。

　不可否认，党内许多单项制度的建立，往往发挥不了作用。

　究其原因，就是没有配套制度支撑，单兵突进很难操作。问责制的建立，在责任制和责任追究制之间架起了一道桥梁，为责任追究提供了一个便利的载体。

　责任事件发生后，向相关责任主体发放问责通知书，要求领导干部在规定时间内向组织上作出专门说明，一方面可以给当事人一个申辩或自我剖析的机会，达到教育和监督的目的；另一方面也为组织上核查责任做好先导，为开展责任追究打好前站，引导被问责者主动承担责任，防止抵触情绪和不适当处理的发生。

　二、在权力运行机制中，问责制是授权与监权的功能载体。

　在某种程度上讲，党员领导干部最直接的授权主体是各级党组织。

　党组织受人民群众的委托，把权力授予领导干部个人的时候，同时也把合理使用权力、正确履行职责作为附加条件交给了领导干部。

　为了保证领导干部正确使用权，尽职尽责，党组织必须对领导干部的权力运行状况进行有效监督。

　三、在监督范畴上，问责制是同体监督和异体监督的有机结合。

　从主体和客体的关系来看，监督有两种：

　一种是同体监督，另一种是异体监督。

　所谓同体监督，是组织系统对其内部成员的监督；而异体监督，则是指组织系统外部对其内部成员的监督。

　显然，问责制一方面必须充分发挥社会监督、群众监督、舆论监督等外部监督的作用，只要群众有反映、社会有议论、媒体有报道，组织上都可以据此实施问责追究。

　另一方面，问责制又必须考虑到组织监督、特别是上级组织监督独特的权威性，充分发挥组织监督的牵头作用，对于来自社会各界的监督信息，要由上级党组织收集汇总、研究决定后实施问责，并根据问责情况，采取相应的后续措施。这样，才能对领导干部正确地行使手中的权力产生应有的政治压力和制约作用。

　关于问责制的几种误解：

　第一个误解是把问责制度简单等同于引咎辞职。

　其实，引咎辞职仅仅是问责制度的一个方面，问责制度的内容不止于此。

　也不能把问责制度仅仅理解为责任追究制度，问责制度的确涉及到追究责任，但又不是简单地表现为上级追究下级的责任。

　就像有人已经指出的那样，引咎辞职(包括被免职) 和追究失职者的责任，在中国的古代乃至现行的制度下，都早已有之。若是问责制度、引咎辞职和追究责任三者之间可以简单地划上等号，那么，这样的问责制度有何创新，是改革？炒冷饭？还是复古？

　第二个误解是把问责制度简单理解为上问下责。上面提到的几个案例都是下级因失职被上级要求辞职(或被解职) 。

　如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任，那么，如果上级失职谁来追究上级的责任？如果问责制度就是上问下责的话，那么在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的“问责制度” 也未必能带来责任政府。

　第三个误解是把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把政府与官

　员的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大责任事故，或“政治” 责任事故。

　好像不发生事故，就不发生责任。

　这样的问责制追问的是具体问题的具体过错，变成一种纯粹的惩戒措施。

　问题的关键是，只有平时认真负责，才能减少重大事故的发生。

　问责制度关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任。而对官员因过失作出的惩戒，通常是在事故发生之后，已为时太晚。

　所以问责制度关注一切责任，惩戒则只关心事故的责任。

　企业管理中引入“问责制” 的意义

　作为企业，某种程度上引入问责制，对建立现代企业制度、提高各级管理者的责任感、强化企业的全面管理，也是十分有益的。

　首先，企业管理引入问责制，将使企业管理更加科学化、规范化、透明化，更大程度地调动每一位员工的积极性。

　同时也使各级管理人员备感肩负责任的重大，从而更加兢兢业业地努力工作，无论是厂长经理负责制，还是职业经理人，都会努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生，为企业、股东、职工谋求最大利益。

　其次，引入问责制，是企业建立现代企业制度的重要保障，实现制度管理的制度化。

　可以利用“问责制” 这支“铁手腕”，切实改变管理者的工作作风，增强责任感，不仅要重视结果，还要重视过程；不仅追求经济效益，还要追求社会效益；不光看说的怎么样，更要看干的怎么样，从而以健全的规章制度为现代化企业制度的建立和发展保驾护航。

　再次，引入问责制，可以促使企业建立并强化“硬管理” 与“软管理”。

　硬管理就是要建立健全企业规章制度，明晰权责，奖惩分明，杜绝推诿扯皮现象；软管理就是积极营造推行问责制的氛围，将企业利益与职工利益结合起来，引导职工关心企业发展，维护自身利益，共同实施企业发展大计。

　同时，引入问责制还有利于提高职工的“参政” 意识，及时发展企业发展中存在的各种问题和不良现象，提高职工自觉自愿参与企业管理的积极性、主动性。

　问责制虽然存在一定程度上的缺陷和不足，但在企业管理过程中，引入问责制或许更有利于解决问题。

　一家拥有庞大客户群的世界著名精密制造公司，在一段时间里频繁出现比较严重的产品质量问题，客户纷纷退货。

　对此，总经理对制造部经理采取了问责制——撤换该部经理，全力制定改善方案。

　结果在很短的时间里，产品质量问题得以解决，客户又发来了新订单。

　也许有人认为问责制“发难” 的那个制造部经理可能被冤枉了，但管理的终极目标是解决问题，而问责制在一定程度上更有助于实现这一目标。

　因此，企业引入问责制，一方面要充分发挥其有利于企业管理的积极一面，要让问责制的严肃性和威慑力弥补其存在的缺陷和不足，促进企业管理的提高、现代企业制度的建立，增强管理人员的责任感和使命感；另一方面，还要兼顾企业的科学发展观，人才是一种稀缺资源，要坚持实事求是的原则，并结合实际，积极探索、不断创新、逐步完善；让其成为促进企业健康、持续发展的又一动力。

　“问责制” 需要解决人与制的问题"问责制"不在"人"而在"制"

　说这么多想说明什么？我无非是想说，我们的社会在处理社会事件(或社会问题) 时，尤其爱好“政治运动性的方式”，动不动就是来一场“风暴” (或称“专项斗争” ) 。

　非典危机期间的“问责制” 究其实质，还是属于“运动式的问责”、“政策性的问责”，还是属于“人治式的问责”。

　这种“问责” 的特点是：

　根据最高领导人“批示” 的内容进行“问责”，领导说重了就重处，说轻了就轻处，不说就不处，具有“刮风性”，谁撞到“枪口” 上(被领导人“批示”了) 谁就活该倒霉，过了最高领导人批示的这阵风，一切就会恢复原样，不管事的照样不管事，不负责任的照样不负责任，官僚主义照样还是官僚主义……所以，过去的这类“问责”，归根到底是在“人(领导人) ”，而不在“制(制度) ”。

　正因为过去的“问责” 是在“人” 而不是在“制”，所以，每当重大事故发生以后，一些地方政府及其领导人就尽量把事故的处理做给“人” 看，而不是做给“制度” 看，做给社会看，做给广大人民看。

　譬如，只要一被《焦点访谈》曝了光，点了名，地方要员的神经中枢立即

　像触了电似的 “高度亢奋”、“高度重视”了起来，又是 “紧急动员”，又是成立 “联合调查组”，又是连夜彻办……为什么这么做？说穿了，就是因为《焦点访谈》的“后台” 特别硬，就是因为中国的最高领导人经常“关注” 它，作为被点名的地方领导人能“慢待” 吗？！

　自己头上的乌纱帽还要不要？于是一招接着一招全都做给“人” 看，惟独没有的是地方领导人的反思：

　即我这个地方这么严重的问题为什么千里迢迢的《焦点访谈》能发觉，而我这个地方父母官却是如此“麻痹大意” ？我们地方主管职能部门又跑到哪儿去了呢？！

　我们的一些主管领导又是干什么吃的？！

　更使人“反胃” 的是，在一些重大事故中，老百姓明明是官员失责、渎职的最大受害者，心身本来就已经痛苦不堪了，还要在电视上让他们“衷心感谢” 地方政府对他们的“关怀”，让他们“充分表达” 对地方领导人的“感激之情”，看不出老百姓对事故的发生哪怕是有一点不满的表现，看不到受害老百姓哪怕是“问” 一点有关地方领导人的“责” 的意思， “坏事” 完全当作“好事” 来办。

　国内部分出台“问责制” 的试点情况

　上海出台国有资产重大损失领导责任追究办法

　新华网援引《中国纪检监察报》消息，一个问题萦绕在上海市委主要领导的心头——一些国有企业出现重大资产损失，为什么看不到责任人？一笔笔巨额资金打了 “水漂”、交了 “学费”，谁对此负责？在听取制定贯彻落实惩防体系《实施纲要》的实施意见的汇报时，上海市委主要领导提出，要抓紧制定大额国有资产流失的问责制，从根本上遏制国有资产流失问题的发生，并要求：

　“一个月拿出来！”

　一个月后，随着国有资产重大损失领导责任追究试行办法的公布， “责任意识” 在上海国企老总们的头脑中又一次被夯深一层。

　而与此同时，上海市在强化国有资产监管体系建设上也再次走出了扎实一步。

　老总们感到前所未有的压力毫无疑问，作为国有企业的领导，其天职就是保障国资安全和国资收益。

　上海市绝大多数国企领导们正是以此为信条，忠实地履行着职责。

　但国内一些地方国企中发生的案件说明，少数经营者的责任意识、制度意识、风险防范意识不到位，违规投资或疏于监管，是造成国资损失的重要原因。

　在今年的全市企廉工作会议上———上海市委副书记、市纪委书记罗世谦说：

　“要把健全、完善问责制作为构建惩防体系的重要任务，在严格管理和严肃追究中养成和打造责任意识，使得大企业集团不仅要出效益，更要出人才。”

　上海市委常委、组织部长兼市国资委党委书记姜斯宪说：

　“作为企业的主要领导人一定要有强烈的自律意识，千万不要追求运用权力的快感，而要把权力作为一种责任，在企业重大决策时，要带头遵守程序和规定，把握好自己的角色。”

　正是基于以上认识，上海市在围绕惩防体系建设，创新企业反腐倡廉工作机制的探索中，首先以“国资重大损失领导责任追究” 试刀。

　而本次出台的《试行办法》，又与几年前制定出台的“国有资产损失责任人处理办法”、“会计信息不实责任追究制度” 等一起，形成了上海市对国资损失的责任追究制度体系框架。