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第 38 卷(总第 349 期) 邱
兴,等:“双减”政策在区域落实中的校外培训机构治理问题与对策第 38 卷
第 3 期Vol.38成都师范学院学报JOURNALOFCHENGDU NORMALUNIVERSITY2022 年 3 月Mar.2022“双减”政策在区域落实中的校外培训机构治理问题与对策邱
兴 a ,李德树 b ,刘
敏 b ,朱
玲 b(成都师范学院 a. 教育与心理学院; b. 培训管理中心,四川 成都
611130 )*摘
要:通过向参加四川省“落实‘双规范双减’政策 推动基础教育优质均衡发展”培训班的 202 位县(市、区)教育局局长、副局长征询问题和对四川省 15 个县(市、区)教育局“双减”工作落实情况进行调研,课题组发现区域层面的校外培训机构治理还存在着部分地区相关部门对“双减”政策重要性的认识还不到位,区域统筹协调和统一管理的机制还不健全,解决治理过程中新问题的能力还需要进一步提高等问题。提出加强培训和学习,进一步提高对“双减”政策重要性的认识;完善区域校外培训机构治理的统筹协调和统一管理机制;提高解决校外培训机构治理过程中新问题的能力等对策。关键词:“双减”政策;校外培训;校外补习;培训机构治理;课后服务;“影子教育”;教育政策;教育管理doi : 10.3969 /j.issn. 2095-5642. 2022. 03. 001中图分类号: G40-011.8 ; G629. 21
文献标志码: A
文章编号: 2095-5642 ( 2022 ) 03-0001-07一、问题的提出近年来,我国校外补习、校外培训(也称为“影子教育”)机构不仅数量激增,而且还存在超标超前培训、虚假宣传、退费难、资本化运作等问题,恶化了教育生态。越来越多的中小学生参加校外补习也在加重学生学业负担的同时,影响了学生的身体健康,增加了家庭的教育负担。从 2013 年起,我国开始规范校外培训机构办学行为,尤其是在 2018 年教育部开展校外培训机构专项整治之后,国家逐渐加大了对“影子教育”机构的治理力度。
2021 年 7 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《意见》)[ 1 ] 提出了减轻义务教育阶段学生的作业负担和校外培训负担(以下简称“双减”)的目标。《意见》明确提出,要对校外培训机构进行治理,实现“学生减负”“家长减负”,营造良好的教育生态环境。其中,校外培训机构治理的主要要求包括: ① 学科类培训机构重新审核登记为“非营利性”机构; ② 线上学科类培训机构由备案制改为审批制;③ 禁止培训机构在国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训; ④ 体育、文化艺术、科技等非学科类培训机构由各地明确主管部门,并分类制定标准、严格审批,严禁其从事学科类培训; ⑤ 对培训收费、培训内容、培训材料等进行监管; ⑥ 严禁培训机构的资本化运营,等等。由此可见,对校外培训机构的治理既是本次“双减”政策的重点,也是其难点。关于校外学1* 收稿日期: 2021-02-28 作者简介:邱
兴( 1965 —),四川自贡人,教授,博士,研究方向为基础教育;李德树(1964 —),四川资阳人,副教授,学士,研究方向为教师教育;刘
敏( 1978 —),四川资阳人,副教授,硕士,研究方向为教师教育;朱
玲( 1983 —),四川攀枝花人,讲师,硕士,研究方向为教师教育。
成都师范学院学报2022 年 3 月科类培训机构的治理,《意见》提出了“坚持政府主导、多方联动,强化政府统筹,落实部门职责,发挥学校主体作用,健全保障政策,明确家校社协同责任”等工作原则和从严审批、规范服务、常态监管的总体策略。教育部等六部门在 2021 年 10 月发布的《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》中规定,对培训机构实行预收费管理制度,“采取银行托管、风险保证金的方式,对校外培训机构预收费进行风险管控,有效预防‘退费难’‘卷钱跑路’等问题发生”。“双减”政策实施以来,第一阶段的校外培训机构治理任务已经完成。据报道,全国线下、线上学科类培训机构分别压减了 92.14% 和 87.07% ,但“学科类培训‘隐形变异’等违规行为依然存在,巩固治理成果的任务依然艰巨。非学科类培训升温趋势明显,总体监管较为薄弱”[ 2 ] ,这为今后的校外培训机构治理提出了新的要求。“双减”政策是我国新时代基础教育改革的重要决策,是关系到党的教育方针能否得到贯彻,“立德树人”根本任务能否得到落实的重大举措,但“双减”政策的落实是一件非常复杂、艰巨的工作,一方面,“双减”政策的实施事关广大学生、家长和培训机构等相关方的切身利益,必须在推进政策落实的同时确保社会稳定;另一方面,“双减”政策的落实是一项前所未有的工作,既需要提高学校教学质量、课后服务质量、转变家长和学生观念,又需要对校外培训机构进行长期的分类常态化监管。这就需要建立和完善我国区域校外培训机构治理政策,在试点的基础上,探索科学可行的管理机构体系和制度体系。需要指出的是,“双减”政策的落实关键在区域;“双减”政策在区域落实的成效,关键在管理。在校外培训机构治理中,一些制约治理成效的因素仍然存在,一些新的问题也已逐渐显现。为准确把握四川各地“双减”政策落实的现状和问题,课题组向参加 2022 年 1 月举办的四川省“落实‘双规范双减’政策 推动基础教育优质均衡发展”培训班的全省各县(市、区)教育局局长(副局长)202 人发放了开放式问卷,征询各地在落实“双减”政策中存在的问题,共收回问卷192 份。其中, 97 位县(市、区)教育局局长(副局长)都提出了有关校外培训机构治理方面的问题。
2022 年 1-2 月,就“双减”政策落实中的校外培训机构治理问题,课题组还到四川省凉山彝族自治州、攀枝花市、乐山市、成都市等地的 15 个区、县教育局进行了调研,与教育局领导、科室负责人、教师培训机构负责人、中小学教师和校长代表等进行了座谈,了解了县(市、区)校外培训机构治理的现状和问题。二、区域校外培训机构治理存在的问题通过问卷调查、实地调研,课题组归类整理了县(市、区)教育局局长们提出的区域校外培训机构治理方面的几个问题,这些问题的解决关系到“双减”政策能否在地方得到切实贯彻落实,关系到政策执行的成效。(一)部分地区相关部门对“双减”政策重要性的认识还不到位通过对县(市、区)教育局局长的问卷调查和访谈,并结合实地调研的情况发现,各地教育局局长对“双减”政策重要性的认识有一些差别。大部分县(市、区)教育局局长都能够认识到“双减”的重要意义,对“双减”工作非常重视,对政策的把握比较到位,对“双减”政策的落实也抓得紧。但部分新任或无教育工作背景、未分管培训机构治理的教育局局长(副局长),对“双减”政策的熟悉程度不是很高,对“双减”政策战略意义的认识还不够深刻。在本次调查中,在县(市、区)教育局局长提出的关于校外培训机构治理的问题中,部分问题不是校外培训机构治理中需要解决的问题,因为中央和省级层面已经有明确政策意见和规定,只是他们不了解或未很好执行。这反映出部分区域相关部门对政策内容、要求的把握还不全面精准,也反映出部分地方还没有充分认识到“双减”政策对我国基础教育回归“立德树人”初心和营造良好教育生态的重要性。部分区域相关部门对“双减”政策重要性的认识也还不到位。部分教育局局长提出的问题反映出这样一些现象:在一些县(市、区),没有召开相关部门的协调会,主要是由教育局在落实《意见》精神,导致教育局在抓“双减”工作时遇到不少困难和问题;一些县(市、区)没有以文件、政策形式明确各相关部门在落实《意见》中的职责,导致相关部门职责不清,任务不明,出现工作推诿扯皮、推进困难的现象;还有部分县(市、区)教育2
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兴,等:“双减”政策在区域落实中的校外培训机构治理问题与对策行政部门在政策落实过程中存在一定的观望和等待思想,在落实政策过程中更希望上级部门出台非常细化、操作性更强的规定,本部门和自己创造性解决问题、推进工作的主动性不是很强。(二)区域统筹协调和统一管理的机制还不健全校外培训机构的治理是一项系统工程,并非靠“一家之力”即可实现。在调研过程中,教育局局长反映:校外培训机构治理工作涉及教育行政、市场监管、金融、网信、综合执法等部门,如果没有合理的运行体制机制和强有力的统筹推进力度,对校外培训机构的治理和监管是有很大困难的。从职能划分来看,教育局的执法权威和执法力度有限,没有行政处罚权,不足以做好校外培训机构治理工作。如果没有统一的治理机制或机构,容易导致相关部门之间因为职责权限不明而推诿扯皮或延误治理工作。如在非学科类培训机构的审批监管方面,虽然《意见》中规定学科类培训机构与非学科类培训机构被划归不同的部门管理,但在实施过程中,由于还没有细则规定非学科类培训机构设置标准,加上个别地方文化、体育、科技等部门出现推诿,教育部门只得承接相关审批业务,导致了教育部门工作的被动。(三)解决治理过程中新问题的能力还需要进一步提高贯彻落实《意见》会遇到很多新问题,如果不迅速加以解决,政策就难以落地、落实。从调研了解的情况来看,主要存在三个方面的新问题:一是如何才能更有效地促进校外培训机构治理过程中的家长教育观念转变问题。从教育局局长们的问题中发现,部分家长对国家实行“双减”政策存在认识误区,对治理的支持配合不够,甚至还有协助校外培训机构躲避监管、查处的情况出现。不仅如此,部分家长不仅不配合政府部门对校外培训机构进行治理,甚至还暗中联系相关培训机构或老师继续进行校外补课,给治理工作带来很大的困难。另外,机构停业、“营改非”后,机构不能按时退费或“卷钱跑路”可能引发舆情或家长的群体性事件,这就需要地方教育行政部门通过各种途径做好家长的工作。但是,区域教育部门大多缺乏家长指导方面的培训课程和师资,在开展家长指导、转变家长教育观念、减小政策落实阻力方面显得能力不足。二是区域相关部门对校外培训机构转型发展的指导能力不足。在调查中,一些教育局局长提出,机构在停业、“营改非”后,原来在培训机构工作的员工面临再就业问题,这给地方政府带来很大压力。在对原来的学科类培训机构进行指导方面,相关部门的指导和引导还需要切实加强。如果处理不好,这些机构即使在转型后也有可能从事隐形的学科类培训,而其员工也有可能加入到“一对一”家教之中。这种情况在各地都已经出现,相关的调查也证实了这种倾向 [3 ] 。三是区域校外培训机构治理队伍力量薄弱,管理能力还不能满足治理需要。落实校外培训机构治理目标是一项重要工作,也是一项艰巨的任务,需要各地投入大量的人力和物力。但是,区域相关部门的校外培训机构治理队伍还存在着人员不足、管理能力和水平不高的问题。在人员数量方面,各地教育局局长普遍反映,教育局的编制十分紧张,因此校外培训治理机构人员数量明显不够,治理队伍还存在结构性缺编问题。如有的教育局局长就提出,在教育执法过程中缺乏法律专业人员。这种结构性缺编问题的存在,在一定程度上影响了治理工作的尽快推进。同时,治理队伍还存在管理能力和水平不能满足治理需要的问题。对校外培训机构进行规范管理将遇到很多技术性难题、法律难题,现有队伍缺乏相关知识和能力,在处理相关问题的时候往往感到束手无策。如有教育局局长提出,“无证无照或隐形变异校外培训机构较多,如何治理仍是一个难题”。另有教育局局长提出,“‘家庭式辅导’等违规培训如何有效鉴别、如何协同执法部门妥善查处等还需要学习解决”。这些“隐形”“变异”培训具有分散性、隐蔽性、不易识别性等特点,治理工作面临发现难、取证难、查处难等一系列难题,这就需要各地相关部门认真研究治理方略,在实践中提高治理能力。有教育局局长提出,“有的学科类培训机构未完全结课,培训机构又无力退费,向教育部门提出注销时,因未完成资金清理又无法同意其注销的矛盾突出,遇到这些问题我们往往束手无策。”有的教育局局长提出,校外培训机构转为非营利性机构后需要对相应机构进行收费和资金监管,但缺乏这方面的经验。这些问题反映出各地在规范管理校外培训机构中管理人员仍然经验不足,管理能力还不能满足治理需要。3
成都师范学院学报2022 年 3 月三、破解区域校外培训机构治理问题的对策(一)加强培训与学习,进一步提高对“双减”政策重要性的认识从教育局局长们提出的问题中还可以看到,与“双减”工作密切相关的部分部门领导也还存在对“双减”政策重要性认识不足的问题。这反映出两方面的问题:一方面,区域相关部门领导还缺乏对“双减”政策相关文件的全面深入学习;另一方面,区域相关部门领导对“双减”政策在我国基础教育改革中的重要性的认识水平不高。如果思想认识水平不提高,区域在落实“双减”政策过程中就会出现行动迟缓、相互推诿、等待观望、缺乏主动作为和创新等现象。为解决这一问题,可以从以下两个方面开展工作。第一,省级教育行政部门有必要对各市(州)、县(市、区)教育局领导进行专项培训。一是要通过培训解决对“双减”政策学习不全面不深入的问题。在校外培训机构治理方面,要通过专家的辅导,学习《意见》和教育部办公厅、人力资...
