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发达地区社会救助体系存在问题及对策
发达地区社会救助体系存在问题及对策
——以广州、 深圳、 东莞等地区为主要案例
赵胤
内容提要：
关键词：
经济较发达地区； 社会救助； 体系建设
改革开放以来， 尤其是近年来， 广大经济较发达地区在加快推动经济发展并取得显著成效的同时， 注重促进各项社会事业协调发展， 以城市居民最低生活保障、 农村困难户救济和“五保户”救济、 灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设也卓有成效， 有效地保障了困难群众最基本的生产生活权益， 有力地维护了社会的稳定。
但是， 毋庸置疑， 从适应市场经济的需要和构建社会主义和谐社会的要求来看， 这些地区的社会救助体系与全国其他地区一样， 一定程度上仍然滞后于经济发展和社会进步的需要， 存在着一系列问题和不足。如何正确认识这些问题和不足， 并寻求切实有效的对策， 是经济较发达地区社会救助体系建设在现有基础上进一步健全完善的当务之急。
一、 存在问题
当前经济较发达地区社会救助体系建设中存在的问题既有全国各地普遍存在的“共性”问题， 也有由于起点较高、 发展较快而提前表现出来的“个性”问题。
总结起来， 集中表现为以下几个方面。
（一）
救助范围不够全面
社会救助范围也即社会救助对象主要是城乡困难群体， 大体可分四类：
一类是有劳动能力的社会救助对象， 如下岗、 失业、 待业人员； 二是无劳动能力的社会救助对象， 如老、 弱、 病、 残人员； 三是特殊救助对象， 如优抚对象等； 四是阶段性或临时性困难救助对象。
按常理推断， 经济较发达地区人均收入相对较高， 基本物质生活陷入困境、 自己无力维持最低生活水平的个体， 尤其是“缺衣少食”的个体相对较少， 社会救助的对象应该相对少于经济欠发达地区。
但事实上并非如此， 实际上贫困人口的多少是相对于贫困标准而言的， 所需要救助对象的多寡也须视该地区经济社会发展水平决定。
很显然， 与经济较发达地区的经济社会发展水准相比较， 这些地区的社会救助范围明显不够。
首先， 现行社会救助体系所惠及的对象并没有涵盖所有有需要的户籍人口。
以城乡低保情况为例， 从表面上看， 目前广州、 深圳、 东莞等经济较发达地区保障面之大、 保障人数之多已经足以说明基本实现了“应保尽保”。
但通过调查了解发现， 这些地区仍然有为数不少处于“可保可不保”之间的低保“边缘户”， “应保尽保”的说法仍然值得保留。
同时， 由于目前社会救助缺乏统一管理， 救助主体多样， 很多时候造成施救对象过于集中， 使少数困难者多头受助， 而另一些困难者则难得一次救助。
其次， 由于当前绝大多数社会救助政策都是根据“属地管理”原则制定的， 部分群体长年工作、 生活在经济较发达地区， 但由于不具备当地户口的群体， 在最低生活保障和医疗、 住房、 子女读书救助等方面并不能享受当地居民同等的“国民待遇”。
以东莞、 深圳两市为例， 目前东莞市实际常住人口规模已经达到一千万左右， 但其中本市户籍人口只有 170 多万人， 深圳市 405 万常住人口中只有 120 万户籍人口， 户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂， 而这数倍于户籍
人口的群体并不能享受包括低保在就全国范围来看， 社会救助标准偏低是一个不争的事实。
很多地区受政府财力等方面的影响， 在制定救助标准时或沿用十几年前的救助标准， 或
有意制定偏低的救助标准。虽然较之欠发达地区， 沿海经济较发达地区经济实力要雄厚得多，制定的救助标准也相对较高。
但是， 由于地区物价指数差异等原因， 经济较发达地区地区的基本生产、生活所需支出远远高于欠发达地区， 所以这些地区社会救助标准高只能是相对的，部分绝对数字较高的专项救助甚至仍然没有达到真正能够全方位解决困难群体困难的标准。以深圳市最低生活保障情况为例， 目前深圳特区社会救助内涵比较单一， 这是当前我国社会救助工作中一个普遍存在而且后果相当严重的问题， 经济较发达地区在这一方面也不例外。主要表现在以下两个方面：
一是救助方式相对单一。
由于没有深刻认识到困难群众的生活与普通人一样， 除了物质生活还有精神生活， 除了生存的需要还有发展的需要， 与之相适应困难群众对社会救助的需求， 也是多层次、 多种多样的， 尤其是在经济相
对发达地区， 困难群众的食物短缺问题已基本得到解决， 诸如起码的教育、 医疗、 住房、就业技能培训、 文化以及对人的精神关怀等基本需求正逐步成为其迫切的需要， 所以当前经济较发达地区与其它地区一样， 在社会救助中给予困难群众的除了现金和物品的救助外， 精神上慰籍相对较少， 即时性救助相对较多， 发展性救助相对较少。
虽然近年来出台了一些优惠扶持政策， 救助方式丰富了一些， 但是未从根本上解决问题。
许多困难群众尽管得到了一时的救助， 暂时解决了困难， 但这种单一的社会救助“造血功能”不强， 并没有从根本解决脱贫致富的问题。
以东莞市为例， 据有关媒体报道， 该市当前低保对象中有劳动能力但未就业者占有一定比例。
探究其原因， 除受就业环境、 主观因素影响外， 与片面注重低保的维持稳定功能而忽略了其原始的困难救助功能， 从而导致鼓励支持低保对象就业的政策力度不够有较大关系。
二是救助时段过于集中， 多在过年、 过节或者重大政治活动期间。
这种倾盆大雨和久旱无雨式的救助使受益群体难以解决日常和突发的贫困难题。一些困难群众没有发展后劲， 一旦政府部门救助的钱物用完后， 马上又因种种原因返贫， 甚至形成“救助—脱贫—返贫”的恶性循环。
虽然这一问题已经引起了各方面一定程度的重视， 很多地区已经在此方面进行了很多探索， 但不管是广州、 深圳、 东莞， 还是全国其他经济相对发达地区， 到目前为止都还没有找到一套系统有效的解决办法。
（四）
政策落实不够到位
在总结出上述三种问题的同时， 另外一个关键性问题同时凸现，这就是救助制度、 体系的落实不够。
制度设计的慎密并不意味着制度落实的到位。
客观评析，随着近年来制度建设力度的加大， 广大经济较发达地区在社会救助体系的建设方面基本上都已经建立了以城市居民最低生活保障、 农村困难户救济和“五保户”救济、 灾害救济以及其他救济为主要内容的一整套体系， 制度设计日臻完美， 救助政策已经基本到位。
但是， 落实方面却不尽人意， 突出表现为以下三个方面：
首先， 由于救助实施主体（目前主要是基层民政部门）
任务重、 人手少， 在一
定程度上存在着救助不及时、 服务不到位、 工作不到家的现象。
更有甚者， 由于社会救助工作人员素质相对低下， 在一定时候容易发生移花接木、 冒名顶替、 贪污挪用、 优亲厚友、滥用职权的现象。
其次， 由于社会救助受众（被救助对象）
方面的原因， 导致了政策的最优化落实。
目前， 不论是广州、 深圳、 东莞， 还是其他地区， 都不同程度地存在着符合最低生活保障或者医疗、 子女读书、 住房救助的群众， 由于不了解、 不熟悉相关政策， 不去主动申请， 甚至不愿意被动接受社会救助的现象。
在社会救助工作人员工作不够细的时候， 这一部分本来应该受到救助的群体就被排斥到救助对象之外。
第三， 由于在发达地区目前社会救助体系相对比较完善， 救助标准也相对较高， 部分群众逐渐产生了 “懒汉”思想， 习惯于等、 要、靠社会救助， 专注于多争取、 多占用社会救助资源。
部分群众通过谎报、 瞒报家庭收入骗取“低保”或者其他保障， 导致“保了不该保的人”。
少数并非生活无着的流浪人员有预谋地编制理由长期滞留救助管理站或骗取临时救济。
在社会救助总体资源有限的前提下， 这部分群众
的做法无疑分散了救助资源， 势必影响社会救助体系整体效能的充分发挥。
二、 原因分析
广大经济较发达地区社会救助体系建设存在一系列问题和不足的原因是多方面的， 既有源于从传统社会向现代社会、 从农业社会向工业社会、 从封闭性社会向开放性社会的快速转型所带来的挑战， 也有源于社会救助价值取向、 政策规范、 救助方式、 管理手段等与其持续、快速、 高速发展的社会经济不“合拍”、 不“协调”的因素。
具体而言， 主要有以下几个方面：
（一）
救助理念相对落后
理念是指导行动和实践的思想、 信念、 理想。
有什么样的理念就有什么样的实践范式。
当前， 经济较发达地区社会救助体系建设存在一系列问题和不足的根本性原因必须从社会救助理念上寻求。
首先， 传统的对待贫困问题的看法， 影响了对为什么要建立社会救助体系、 什么是健全完善的社会救助体系
的认识和态度。
对于贫困的原因， 国社会救助体系建设是一项系统性、 综合性的社会工程，政策性强， 涉及面广， 利益主体多， 需要救助的残疾人士、 孤寡老人、 流浪孤儿等社会弱势人群数量庞大， 单单依靠官方为主的来解决任务极重、 情况极为复杂的社会救助问题， 难免捉襟见肘、 心有余而力不足。
而且， 消除贫困固然是政府义不容辞的责任， 但更是全社会的责任。
这也就意味着在对贫困的政府救助之外， 同样需要规范、 有序、 常态并且是广泛而高效的非政府救助的渠道和力量， 动员、 引导社会力
量参与社会救助是建立社会救助长效机制的重要一环。
在欧美、 日本、 香港等社会救助体系比较健全完善的国家和地区， 政府在社会救助体系中更多的是起发布信息、 统筹协调和拾遗补缺的作用， 以社区、 慈善团体（慈善人士）、 “义工”组织为代表的社会力量则在社会救助中发挥着很大的甚至是主力军的作用。
应该看到， 与计划经济时代政府在社会救助中“唱独角戏”不同， 目前在广大经济发达地区社会救助的主体业已多元化， 政府、 社会团体、 企业、 个人等社会力量已经在社会救助体系建设中发挥了一定的作用。
但是， 这种社会力量发挥的作用客观上还很有限， 社会救助工作更多的还是由政府（至少是以公共财政为主要财源的团体）
在唱主角。
与广大经济较发达地区可供开发的社会力量资源相比， 目前开发使用的显然还很有限。
仍以东莞市为例， 该市外向型经济非常发达， 目前全市仅台资企业就有 20000多家。
2005 年底， 政府发起援助印度洋海啸灾区捐赠活动， 在短短的几个月现行社会救助制度是在不同时期， 由不同部门、 不同方面为了因应不同的社会需求而逐步建立起来的。
因此， 社会救助工作主体较多、 政出多门的现象比较普遍。
尤其是在广大经济较发达地区， 民政、 工会、 妇联、 组织部、 企业、 事业单位、 慈善组织等等， 都分头实施社会救助， 各个部门、 各个方面之间缺乏有机配合， 不成体系的现象表现得更加突出。
由于部门分割， 导致社会救助缺
乏统筹和联动机制， 难以有效地满足救助对象的各种救助需求。
例如， 由于没有统一的社会救助管理部门， 灾害救助、 最低生活保障、 流浪乞讨人员救助虽然都归口民政部门管理，但是却涉及财政、 劳动、 社保、 公安等多个部门， 一些专项救助， 如教育救助、 医疗救助、住房救助以及司法援助等， 更是属于不同的部门管理， 在实际落实过程中往往会因为部门协调配合不力而出现一系列的问题。
再以社会救助资金的管理使用为例， 由于缺乏整体统筹和具体协调， 社会救助资金往往是分散使用。
以东莞市为例， 子女读书救助、 住房救助等专项救助工作由教育、 房管等部门各自安排经费， 按照各自的标准进行救助。
为了更好地救助进入城市低保的残疾人家庭， 市残联向每个残疾人每月专门发放助残金， 这一救助经费也是市残联在单独安排， 市民政部门并没有对这些专项救助资金实行统筹统管统支。
在社会救助工作迅速由单项制度突破向制度体系发展的过程中， 在可供支配的社会救助资金“蛋糕”总量在
一定时期与全国情况一样， 经济较发达地区社会救助手段、方法相对滞后于形势发展的需要，也是导致当前这些地区社会救助体系建设不尽人意的原因之一。
首先， 政策法规的不够健全导致了救助程序的不规范性。
由于至今为止我国还没有一部《社会救助法》 这样的实体法，许多做法都靠部门的规定、 政策来确定， 缺乏一套规范的家庭调查程序、 群众申请程序、 机构审批程序、 救助实施程序、 政府职能部门和社会监督程序， 在实际操作中存在着很大的随意性和不规范性， 容易发生优亲厚友、 滥用职权的现象。
其次是救助人员队伍不能适应形势发展的需要。
目
前广大经济较发达地区从事社会救助的工作人员主要是基层民政干部， 这部分人员往往身兼多职， 工作任务非常繁重。
以东莞市为例， 全市各镇区基层民政工作部门没有独立的办事机构， 都合并到社会事务办。
各社会事务办除了要负责民政工作之外， 还要负责残联、 侨务、对台、 统战等工作， 有的还兼负信访等工作， 事务很多， 而人员比较少， 大部分都只有 2至 3 人， 人手严重不足。
而且其中很多都没有经过专业学习和专业培训， 对社会救助的基本知识和原理、 社会救助范围的科学测定方法、 救助对象确定的个案工作和调查方法掌握的并不是很准确， 甚至有很大一部分基层工作人员仍然不会使用专业软件和网络技术， 几十年如一日靠一支笔、 一张桌、 一本账， “摸着后脑勺定救助对象”。
这样相对落后的救助途径， 必然从根本上影响到社会救助体系的健全和完善。
三、 对策建议
党的十六大明确提出， 要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会， 使社会更加和谐。
广大经济较发达地区必须从贯彻落实科学发展观， 全面构建...
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