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关于解决不动产登记历史遗留问题的建议- - 以枣庄市市中区为例展振鲁
摘要：实行不动产登记之后，由于之前分散登记引起的各种历史遗留问题日益凸显。市中区作为老市驻地，不动产登记业务量比重较大。如何妥善解决不动产登记历史遗留问题，实现不动产登记的平稳过渡、维护社会稳定成为不动产登记首要解决的一大难题。该文以不动产统一登记制度的产生背景、意义为基础，简要分析了枣庄市市中区不动产登记工作开展以来所遇到的历史遗留问题。从实际工作角度出发，在处理原则、数据整合、机构设置、制度建立四个方面对历史遗留问题的处理提出了建设性的建议和思路。
关键词：不动产登记；历史遗留问题；处理原则；数据整合；机构设置；会商制度；建议 1 前言 2015 年 12 月 28 日,枣庄市不动产登记中心揭牌暨首批不动产权证书颁发仪式在枣庄市国土局召开，标志着枣庄市不动产统一登记工作的正式开展[1]。枣庄
市不动产统一登记工作于 2016 年 9 月 28 日全面启动，市、区两级不动产登记机构整合划转完成，工作人员、窗口设置、流程再造、技术支撑等全部到位，实现了省政府要求 2016 年 9 月底前“停发旧证、颁发新证”的目标[2]。2016年 9 月 28 日市中区不动产统一登记工作全面启动，10 月 8 日市中分中心正式受理业务。
2 不动产统一登记的背景及意义 2.1 统一登记的背景 不动产登记是指登记申请人对不动产物权的设定、移转在专门的登记机关依据法定的程序进行登记[3]。在此之前，我国没有统一的不动产登记制度，其表现为我国没有统一的不动产登记机关,登记机关呈分散状态[4]。从现行有关法律、法规的规定看，不动产登记主要由不动产所在地的县级以上人民政府的相关不动产管理部门负责[5]。涉及的部门主要有：土地管理部门、房产管理部门、农业主管部门、林业主管部门、地质矿产主管部门[5]。由此带来了登记种类、登记流程、法律效力以及证书样式等方面的诸多不同。随着社会发展，由于不动产分散登记引起的信息不共享、查询不便利、产权交叉、重复登记、错误登记、行政成本增加等诸多弊端也日渐显露。于是，在国家层面不动产登记被列入议程并逐步实施。
2007 年 10 月 1 日《物权法》开始实施，规定“国家对不动产实行统一登记制度”，为不动产统一登记奠定了法律基础。2013 年 6 月 12 日，中央编办引发了《关于整合不动产登记职责的通知》，明确提出由国土资源部负责“指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作”。2014 年 2 月 24 日，《国务院关于同意建立不动产登记工作部际联席会
议制度的批复》中指出“同意建立由国土资源部牵头的不动产登记工作部际联席会议制度”。2014 年 5 月 7 日，国土资源局部办公厅下发《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》。2014 年 11 月 24 日，国务院总理李克强签发公布《不动产登记暂行条例》，该条例于 2015 年 3 月 1 日起正式实施。2016年我国全面开始实施不动产统一登记制度，2017 年不动产统一登记工作全面展开实施。
2.2 统一登记的意义 土地、房屋、林地、草原、海域等不动产权利涉及千家万户,建立和实施不动产统一登记制度是当前一项重点改革任务,也是社会各界高度关注的话题[6]。就目前我国的发展现状来讲，建立不动产统一登记制度的意义可以简单概况为以下几个方面。（一）有利于保障不动产交易安全[6]。通过不动产统一登记,促进不动产登记信息更加完备、准确、可靠,根据准确有效的信息来进行不动产交易,保障交易安全,为建立健全社会征信体系创造条件[6]。（二）通过不动产登记平台数据库的建立和完善，政府能够更全面的掌握市场信息，更宏观的管控不动产交易市场。（三）在全民反腐的年代，不动产统一登记制度也被视为反腐利器[7]。不动产的统一登记平台数据库能显示其名下拥有的不动产状况，在建立信息和数据联网后，纪检、监察等反腐机构便可以通过查询来甄别腐败分子。（四）不动产统一登记改变了过去的分散登记制度，整合了有效数据和资源，减少了政府行政成本。（五）统一登记促进资源配置的公平和效率[8]。另外，不动产统一登记是全国范围内的不动产大摸底、大排查[9]。
3 日益凸显的历史遗留问题 3.1 数据资源信息分散
市中区在统一登记之前，国土资源局负责土地权属登记、房产管理局负责房产登记、而农业和林业部门负责农业和林权相关登记。分散登记导致登记数据的分散存储和系统的不兼容性，而不动产统一登记则要求信息“完备、准确、可靠”。因此，数据资源信息的分散不统一是不动产登记面临的第一大问题。
3.2 房产土地历史遗留问题多样 随着不动产登记工作的推进与实施，由于市中区原先的房、地分别登记形成了“信息孤岛”，统一登记后问题日益显露，矛盾集中暴发。（1）由于群众没有较强的法律意识和产权登记意识，很多人在办理买卖、继承等转移登记时，仅办理房屋登记而未办理该房屋所对应的土地登记导致的房产、土地信息不一致；（2）由于房产管理局只负责房屋登记并未有详细审查土地信息，而国土资源局负责土地登记也没有考虑房屋相关信息。因此导致房屋建筑范围超出合法用地范围；（3）老旧城区房屋没有土地批准手续的；（4）以划拨地进行商品房开发，欠交土地出让金；（5）房屋登记用途和土地登记用途不一致。诸如此类的历史遗留问题多种多样，现有的法律法规没有相关的指导性意见和操作性规范，所有类似的问题都需要在实际工作中一一攻克。
随着市中区后续的集体土地、农业和林权相关登记的开展，由此带来的历史遗留问题也会呈现着“多、杂、乱”的特点，问题的多样性也会更加突出。
4 历史遗留问题处理 4.1 基本原则 以历史的眼光看待历史问题，历史遗留问题的原因很多,但大多是由于当时经济发展的需要和政策的局限造成的,因此我们应该以建设项目当时的实际政策去处
理问题,而不能以现行的政策去规范过去的做法[10]。因此，解决历史遗留问题要坚持“尊重历史，实事求是，民生优先、违法必究，让利与民、方便群众”[11]。对不会造成社会危害的有历史遗留问题的房屋权属登记,宜宽不宜严,宜粗不宜细,宜放不宜堵[12]。
4.2 数据整合 不动产登记数据清理整合工作是将现有分散存放、格式不一、介质不同的不动产登记信息进行清理和规范整合，为不动产登记信息管理基础平台的运行提供数据支撑[13]。
整合后的数据是加快解决不动产登记历史遗留问题的关键，只有将房产信息的准确解析、土地档案数据平台的整合，纸质档案的数字化等工作完善，才可以更好的利用数据来分析问题、解决问题。房产、土地数据的整合应用是解决历史遗留问题的主要信息依据。在此基础上，通过对涉及的不动产情况进行摸排调查，从而具体情况具体分析。
市中区土地登记信息主要以纸质档案为主，纸质信息电子化是构建快捷查询和利用方式的最直接也是最有效的方法。虽然市中区建立了档案索引数据库并且由地籍股自主设计了土地登记信息查询软件，但是档案详细查询仍需要翻阅档案资料，增加了人力和时间的投入，降低了时效性。因此纸质档案数字化作为数据整合的关键部分需要引起足够的重视。只有通过纸质档案的数字化，将档案按照类别进行数字扫描并在单位局域网内建立查询平台，才能更有效的发挥档案的作用，以此来缩减工作流程提高效率。
4.3 机构设置
不动产登记中心成立后，有关不动产登记的信访诉求明显增加。面对层出不穷的登记难题，枣庄市成立了不动产登记工作领导小组和小组办公室。根据市领导小组文件精神市中区于 2017 年 5 月 5 日成立了市中区不动产登记工作领导小组，并同时成立了由国土局市中分局牵头的领导小组办公室。市中区不动产工作领导小组成员涵盖了区政府、国土、房产、规划、城管、地税、财政等相关部门。同时,6 月 5 日市中分局成立了不动产历史遗留办公室，并在不动产业务受理大厅专设历史遗留问题受理窗口。只有先把机构和职责确定下来，才有开展下一步工作的基础[14]。
组织机构的合理设置是解决不动产登记历史遗留问题的根本。完备的机构设置是能够从程序上对问题的解决形成流水效应，发现问题、研究问题、解决问题需要在实际操作中有相应的负责机构与人员的参与。
4.3 会商机制的建立 建立完善的会商机制，能够协调解决不动产统一登记制度建立和执行过程中的重大问题，研究提出不动产统一登记制度建立的工作思路和政策建议，协调不动产统一登记工作的宣传和舆论引导，协调不动产登记的制度体系、技术规范、信息平台建设等重要问题[15]。
历史遗留问题的解决需要“群策群力、集思广益、共同研究”。市中区作为原市政府驻地，老城区面积大，早期房屋开发建设情况复杂，土地登记办理情况亦是多种多样。面对繁、杂的历史遗留问题，市中分局依靠办公会会审研究制度，由历史遗留办公室汇总整理后提交办公会集体会商，积极寻求解决方法和思路。对于会审中无法解决的疑难杂症积极与市局和市不动产登记中心沟通，并通过书面的形式向市局和市不动产登记中心征求办理意见。
市中分局虽然在实践探索中取得了一定成果，但仍需在此基础上继续改善和提高。结合实际工作提出以下几点参考建议：（1）建立分级会商制度。在不动产登记中心遇到的疑难历史遗留问题，先由审核人员集体讨论研究；研究后无法解决的问题，提交历史遗留办公室组织相关业务科室讨论解决；仍无法解决的疑难问题，由历史遗留办公室负责人提交分局办公会会商。由此形成一级一级的阶梯式会商制度，有效节约时间、筛减问题，提高登记效率。（2）建立常态化会商制度。目前市中区不动产登记工作仍处于初期阶段，随着登记范围和种类的逐步扩大，历史遗留问题将会更加凸显。面对不断出现的历史遗留问题，常态化的会商制度是解决问题、化解矛盾、稳定社会的制度基础。（3）搭建会商结果学习平台。会商结果是综合集体智慧的结晶，应该搭建一个共同学习的平台，组织大家对案例学习，形成更有效、更直接的展示。这样大家在以后的工作中遇到类似的情形可以参考案例，比对套用，学会举一反三。同时大家也可以将登记中遇到的新问题，以及好的解决办法和建议互相交流、共同进步。
5 结语 不动产登记事关人民群众切身利益，事关经济发展，事关社会和谐稳定[11]。它进一步完善了产权体制和机制，于国有助于制定宏观社会经济发展战略，于民有助于保护产权人合法权益。妥善解决历史遗留问题是促进不动产登记稳步过渡，健康发展的基础和保障。
Reference [1]孟令洋.枣庄进入"不动产登记"时代不动产登记中心揭牌[N].大众网，20151228.
[2]枣庄市国土资源局.枣庄市国土资源局召开全市不动产登记工作暨业务培训会议[N].枣庄市政府门户网站，20170424. [3]王利明.试论我国不动产登记制度的完善(上)[J].求索,2001(5):47-52. [4]王崇敏.我国不动产登记制度若干问题探讨[J].中国法学,2003(2):48-54. [5]郭学松不动产统一登记制度探析［Ｊ］．山东国土资源，2013,29(10):140-141. [6]李倩.不动产登记的意义在于确认和保护不动产权益——专访国土资源部地籍管理司(不动产登记局)负责人[J].华北国土资源,2014(3):18-19. [7]刘学,崔凯,付博,等.不动产登记的真正意义[J].中国科技纵横,2015(16):228-228. [8]李乐蓉,谢小魁,吴峰,等.我国实施不动产统一登记制度的意义[J].农村经济与科技,2014(7):31-32. [9]《南方都市报》编辑部.推进不动产登记意义深远[J].法律与生活,2014(12). [10]游有雄,黄安盛.完善权属登记管理体制实事求是地解决历史遗留问题[J].中国房地产,2003(5):28-31. [11]枣庄市不动产登记工作领导小组.枣庄市关于解决不动产登记土地权属历史遗留问题的意见[Z].20170421. [12]黄河.善待有历史遗留问题的房屋权属登记[J].中国房地产,2010(11):38-39.
[13]国土资源部.关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知.（国土资发〔2015〕103 号）[Z]20150803. [14]韩啸,谭勇,钟宏华,蔺礼乐.不动产统一登记的难点与对策—湖南澧县试点的经验总结[J].山东国土资源,2016,32(8). [15]国务院.国务院关于同意建立不动产登记工作部际联席会议制度的批复.（国函〔2014〕28 号）[Z]北京:国务院.
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