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淮安市盱眙县农民土地权益司法保护调研报告(完整文档)

发布时间:2022-09-15 10:30:04 来源:网友投稿

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淮安市盱眙县农民土地权益司法保护调研报告(完整文档)

淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告

 

前言:为深入贯彻党的十八届三中、四中全会对土地改革提出的新要求,掌握农民土地权益现状,了解现阶段农民土地权益存在的突出问题,优化土地资源配置,实现农业科学发展的“新常态”,今年上半年,盱眙法院成立了专题调研小组,通过实地考察、问卷调查、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗、召开座谈会等形式,分3个小组对乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等进行了调查,在盱眙县国土资源局、住房和城乡建设局等部门的大力支持下,调研活动取得了预期效果。本文通过分析盱眙县农民土地权益的现状,找出农民土地权益存在的突出问题,并拟从司法角度,对保护农民土地权益提出意见和建议。

一、农民土地权益的内涵和外延

土地是农民赖以生存的最重要的资源,农民的土地权益是农村稳定的根源。盱眙县地处丘陵山区,辖区有19个乡镇、256个村居、2739个村民小组。全县总面积374.59万亩,其中农业用地159.52万亩,占总面积的42.59%。全县总人口76万人,其中农业人口41.95万人,占总人口的55.2%。保护农民的土地权益是盱眙县不可回避的重大课题,农民土地权益主要包括:

(一)农民集体土地所有权

我国《宪法》规定土地属于国家和集体所有,除此之外的任何国家机关、企事业单位、个人都无权享有土地所有权。现行《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;
宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”所以,农民集体对于农村土地享有的第一项权利,也是最重要、最基础的一项权利,就是所有权。

(二)用益物权等财产性权利

在农民集体土地所有权的基础上,农民依法享有土地承包经营权、宅基地使用权、地役权这三大财产性权利。在我国城乡二元结构没有彻底消除前,用益物权等财产性权利与农民的生存权和发展权捆绑在一起,密不可分。生存权,即农民依靠土地进行生产和生活的权利;
发展权,即将农地改为最佳利用方向的权利,在土地被开发,土地的收益成倍增长的过程中,土地的发展权得到体现。

(三)与土地有关的其他相关权利

农民的许多权利都直接或间接地来源于土地,如获得政府支持或者是优惠待遇的权利、社会保障的权利、村民自治权以及文化教育方面的权利等。

二、盱眙县农民土地权益的现状

(一)全县农民土地权益纠纷现状

盱眙县矛盾调处中心数据显示,近三年盱眙县涉土地纠纷矛盾主要集中于房屋及宅基地纠纷、土地承包纠纷和征地纠纷三类。从2012年至2014年,每类涉土地纠纷矛盾都在逐年下降,纠纷总数从557件降至289件,降幅比例达48%。

司法局矛调中心统计涉土地纠纷事件

2012年 2013年 2014年

房屋及宅基地纠纷 165 127 106

土地承包纠纷 321 307 149

征地拆迁纠纷 71 71 34

总计 557 505 289

同时,随着我县新城区、新农村建设的高速发展和城市化进程的不断加快,土地作为基本生产要素的作用和价值进一步得到体现,伴随而来的问题是,在集体土地上进行违法建设的案件也不断增加。2014年县国土局查处了79起非法占地案件,建筑面积218772平方米,其中用于建厂房的面积为 95634平方米,占比44%;
涉及村委会非法占地案件为32件,占比41%。

(二)盱眙法院土地权益类案件情况分析

在统计盱眙法院2010年至2014年审理的土地权益类案件后,调研小组对这5年的案件采取了两种划分标准:

    以土地权益的类型为划分标准

2010-2014年土地纠纷案件统计表1

2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

土地承包经营权 土地承包经营权侵权纠纷 37 80 63 42 44

土地承包经营权确认纠纷 22 11 2 4 17

土地承包经营权抵押权纠纷 0 0 2 2 1

土地承包转让/转包合同纠纷 0 0 3 2 5

土地租赁合同纠纷 0 1 2 8 4

宅基地使用权 宅基地使用权纠纷 3 2 8 2 1

地役权 地役权纠纷 0 0 0 1 0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

以上图表反映了“两不变”和“两变”。“两不变”:一是近5年,在土地承包经营权、宅基地使用权、地役权三大类土地权益纠纷案件中,土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位;
二是近5年,在土地承包经营权纠纷案件中,土地承包经营权侵权纠纷案件一直占据主体地位。“两变”:一是土地承包经营权侵权纠纷案件呈下降趋势;
二是近5年,土地承包经营权侵权纠纷案件以外的案件的比重不断提高。由此可见,近5年盱眙法院受理的土地权益类案件,在以土地承包经营权侵权纠纷案件为主的同时,案件类型越来越多样化。

    以案件所属法律关系为划分标准

2010-2014年土地纠纷案件统计表2

2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

民事 57 83 68 53 64

行政 0 11 52 6 4

刑事 0 0    1 0 0

执行 5 13 12 9 8

近5年盱眙法院受理的土地权益类案件,在审判方面,以民事案件为主,行政案件其次,刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和违法用地导致的行政诉讼案件,刑事案件在5年中仅受理1件,内容为非法转让土地使用权。在执行方面,除2011年1件宅基地纠纷案件和2013年1件地役权纠纷案件,其余均为土地承包经营权纠纷案件。

三、农民土地权益存在的突出问题

农民和农民,即平等主体之间土地权益问题,法院容易解决;
农民和政府,即不平等主体之间土地权益问题,法院目前存在不敢碰、不敢立、不敢审、难执行等问题。保护农民土地权益的本质问题,是司法权和行政权平衡的问题,调研小组以此为中心,从司法角度考察了当前农民集体土地所有权、使用权保护的不足。

(一)侵犯农民集体土地所有权

一是“主体虚位”。农村集体土地所有权的法定主体是农民集体,在现实生活中,农民集体往往被等同于本村村委会和村民小组的委员们,而不能具体到农民个人。

二是“产权虚置”。农民土地权益以所有权为核心,包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。但是实践中的农民集体土地所有权权能单一,几乎完全被土地使用权代替。在政策上,当前正在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作,由于确权颁证时间紧、任务重,加之农地复杂的产权状况,不少矛盾和问题有待解决。

三是“权能残缺”。处分权是农民集体土地所有权中最为重要的一项权利,然而现实生活中,农民土地的处分一般由政府和集体组织以代言的形式完成,即使和农民进行协商,也多以征求意见的方式,农民表达意愿的渠道通常被堵塞,知情权和参与权难以得到保障。

(二)侵犯土地承包经营权

在盱眙法院近5年受理的土地纠纷案件中,土地承包经营权纠纷案件一直占据主体地位,其中在非法占地和违法用地问题上,法院存在“三不敢”现象。

一是“不敢碰”。当前存在乡镇政府与村委会支持或默许违法用地、违法建设的现象,如近10年来有10个企业进驻兴隆乡晓庄村,共占用向东组340多亩土地,人均被占土地1亩多,乡政府每年按1亩地1000元补偿农户,高于正常情况下1亩地1年的纯收入。国土部门经常向该村发非法用地处罚决定,村委会主要负责人也多次被传到法院,该负责人称其不能阻止乡党委政府下文征用土地建厂房,法院最后也没有对其作出处罚。

二是“不敢立”。在立案登记制实施之前,由于土地征用行政案件的受案范围不明确,地方法院的人财物诸方面依赖于本地同级政府,使法院对被征地人提起的诉讼,以各种理由不予立案。行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的土地权益纠纷进入信访渠道。

三是“不敢审”。我国法律规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用。当此类纠纷诉于法院时,由于我国法律未对“公共利益”作出明确界定,法官通常只能运用自由裁量权结合案件材料进行判断,造成审判实践中关于“公共利益”的判断过于宽泛甚至流于形式。同时,由于各种原因,针对农村集体土地犯罪的打击一直处于疲软的状态,如盱眙法院2012年受理的彭某某非法转让土地使用权案,在审理中考虑了各种因素,被告人被判处了缓刑,然而,判处被告人七十万元的罚金实际缴纳的只有三十万元,且是盱城镇代其缴纳,刑罚的目的没有真正实现。

(三)侵犯农民依法获得补偿的权利

在农民拥有的土地权益中,同侵犯土地承包经营权的“显性”行为相比,生存权和发展权的流失则是“隐性”问题。农民丧失土地经营权,意味着生存权和发展权的丧失,在分配土地带来的增殖溢价过程中就没有农民的份,反映在现实利益中,就是农民不能充分享有获得补偿的权利。农民失去土地后得到的土地补偿费和安置费,只是保障农民在失去土地后几年内生计的一次性货币补偿,却排除了土地被征后农民对土地增值收益部分的分享权利,忽视了土地所具有的就业和养老等保障功能。农民诉权也受到一定程度的限制。补偿安置方案是由村(组)或政府与用地单位签订的,农民个人不是补偿、安置方案的一方当事人,如果对补偿方案有异议,农民个人向法院提起民事或行政诉讼,往往不能得到支持。同时,由于征地补偿纠纷及拆迁纠纷比较复杂、涉及面广,在立案登记制实施以前,有的法院对此类案件不予受理。

四、农民土地权益司法保护的途径及建议

在农民土地权益纠纷中,农民往往处于弱势地位,一是农民的法律意识相对淡薄,不能很好地运用法律武器维护自身权益;
二是农民面对的侵权方往往是村委会、政府等强势团体,造成农民诉讼困难。因此,法院要从根本上保护农民土地权益,就要合理地运用司法权监督和约束行政机关的行政行为。

(一)解决“三难”问题,维护农民合法土地权益

一是解决“立案难”问题。“立案难”的本质问题是体制问题,要彻底解决行政权对司法权的干预问题,就要准确把握十八届三中、四中全会精神,确保法院依法独立公正行使审判权。首先,要不断推进司法管理体制改革,推动省以下地方法院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。现行条件下,可以从组织架构上寻找突破口,将行政案件指定到某个法院管辖,统一进行立案和审理,减少行政机关的干预。第二,落实立案登记制,保障农民个人的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理,不能因为案件判后执行难、案件复杂涉及面广等原因不予立案。第三,在征地补偿纠纷案件中,建议出台新的司法解释,明确农民对补偿方案有异议的,可以以农民个人的名义提起民事或行政诉讼。

二是解决“审理难”问题。在地方经济发展、城镇化建设与农民土地权益发生冲突,进入诉讼程序审理时,要充分发挥裁判纠错功能,对损害农民土地权益的行为依法作出裁判。同时,加大刑法的打击力度,对于以租代征和非法占用土地的现象,刑法的保护对象范围过于狭窄,入罪门槛过高,建议将非法占用农用地罪改为非法占用土地罪,并将该罪由结果犯改为行为犯。

三是解决“执行难”问题。加强宣传,多做思想工作,讲明拒不执行法院判决的法律后果,加强后续跟踪,积极应对拖延交付、补偿不到位等情况。同时,因地制宜,变通交付,当被执行土地被建成工业区或道路时,可以采取调换土地或和解协议约定给予补偿金等方式,化解交付难题。对违法占地行为应该依法处罚的,坚决按期落实到位。

(二)创新手段,完善农民土地权益的司法救济

土地征收补偿的救济程序包括行政程序和司法程序两部分,行政程序是司法救济程序的前置程序。在司法程序中,应将司法审查引入征地争端解决机制,即让法院对征地的形式要件和实质要件进行审查。建立征地合法性的认定程序,即审查是否属于“为公共利益需要”。对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的建设项目,建设项目单位认为应当征用集体土地的,应当提请进行征地合法性审查,经审查认定属于“为公共利益需要”的建设项目用地,方可依法行使土地征用权。同时,严格征地审批内容。审查内容应包括征地合法性审查认定材料、征地范围、被征土地现状、征地告知材料、土地补偿安置方案等,举行听证的,应当同时附相应的听证会材料。

(三)加强对土地权益保护的立法及司法建议

建议明确农民集体土地所有权的法律性质为农民按份共有。农民按股分享有土地所有权,拥有直接、明确、完全、独立的土地产权。在此基础上,制定和颁布《不动产登记法》,不断完善农村土地的确权、公示和权属登记制度。建议制定《土地财产法》,或在宪法中明确宅基地使用权和土地承包经营权是一种财产权,在规定的使用期限内为农民所占有、经营、使用,可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。尤其要明确宅基地使用权具有收益权,可以自由交易转让。定期分析土地权益类案件的特点和走向,向有关部门发放司法建议。2014年盱眙法院共发出司法建议51份,有关保护土地权益的司法建议10份,占总数的20%,并收到反馈6份,取得了较好的反响和效果。

 

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