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浅析乡 镇政府投融资平台的运作和风险防范 浅析乡 镇政府投融资平台的运作和风险防范
随着我国经济的高速发展， 各级地方政府的各项社会投入越来越多， 对资金的需求量也逐步加大， 而目前各级地方政府大都执行分税制财税体制， 地方政府财力有限， 这就使得各级地方政府将筹资的目光转向了融资平台。
因此， 加强地方政府投融资平台建设， 拓宽筹资渠道， 对加快地方经济发展、 特别是对加快城市基础设施建设、 保障改善民生等方面都具有重要的意义， 除此之外， 融资平台的搭建对社会资源的利用和服务也在一定程度上有了很大的改善， 对政府资产、资源的分配也更为合理， 经济的发展更为平稳。
但是由于目前地方政府特别是乡 镇级政府， 没有建立符合实际的风险评估体系、 盲目融资，同时缺乏专业的融资人才， 导致了地方政府隐藏的债务与日俱增， 而对其财政安全造成了一定程度的困扰， 而解决这一问题， 保证投融资体系的平稳健康发展已经成为了目前有些地方政府特别是乡 镇政府亟待解决的问题。
针对此种情况， 笔者结合江苏省金坛市薛埠镇实际情况， 对乡镇投融资平台进行了初步的调研， 其主旨在于能够对乡 镇投融资平台的建设起到正面的带动作用。
一、 乡 镇政府投融资平台建设的基本情况
从融资平台的组成方面来看， 乡 镇政府投融资平台是由乡 镇政府及其所属部门和机构等通过财政拨款或注入土地、 股权等资产而设立的， 承载着镇政府投资项目、 融资功能， 并拥有独立法人资格的经济实体。
其资金的主要来源是乡 镇政府的投资。
从对融资平台的风险制约上来看， 为了能够极大程度的降低融资风险， 乡镇政府通过对投资比例、 合理分配、 统一管理等手段严格控制融资规模， 并且建立了比较初级的风险评估体系， 保证能够实现债务的定期归还， 同时实现政府资产的放大与保值增值， 防患于未然，努力使投融资风险降低到最低程度。
近年来， 江苏省金坛市薛埠镇政府已经在此项工作上取得了一定
的成效， 并且开创了多方引资、 多元主题、 快速发展的新形势。
第一，融资的项目在不断增多， 投资的规模也逐步在扩大； 第二， 投资成效初显， 在融资平台的大力运作之下， 薛埠镇重点项目的基础设施建设，安置房、 工业集中区的建设都能够如期实施； 第三， 债务带来的隐患得到最大程度的控制。
二、 乡 镇政府投融资平台运行中存在的问题
1. 政府投融资平台公司内部结构不健全
目前， 有些乡镇政府的投融资平台内部结构不健全， 缺乏合理的、有效的管理， 致使其在进行投融资时存在误区， 导致投资目的和经济收益在“付出” 与“回报” 上存在极不平衡的状况， 也就是说， 目前一些投融资平台只负责融资， 而资金的利用则由政府其他部门在使用，这使得投资和管理分离， 让一个本应该为一个整体的项目整体分散，削弱了平台的地位， 使得“付出” 与“回报” 出现了真正意义上的隔离。
2. 政府投融资平台公司外部制度缺失
目前， 乡 镇投融资平台中， 增添了一种新型的融资模式， 就是公开发行的模式， 但是这种融资模式， 其相对的法律并不完善， 同时这一领域对乡 镇政府是一新型领域， 以前从未涉足过， 这就需要乡镇政府聘请外部专业机构对其运作， 政府完全参与不进来， 而融资的担保手段却仍是政府承担， 相应的风险也由政府承担， 没有相应的制度来约束， 不能形成一个完善的管理体系， 致使很多投资平台都存在暗箱操作， 导致政府的债务风险加大。
3. 平台规模和操作受限制
目前有些乡镇投融资平台并不实体运作， 这就导致平台规模得不到扩大， 往往是融资结束后， 融资平台公司的业务也就基本结束了 ，资金往来也就是还本付息的资金在流动。
所以， 乡 镇的投融资平台一定要实体化运作， 根据平台的经营范围重新定位， 拓宽平台业务， 做大平台规模， 这样平台的授信规模将得到进一步扩大， 提高银行贷款的空间。
4. 融资财务成本较高
目前， 银行对政府融资平台的贷款， 除收取央行规定的基准利息，
另外还收取浮动利息， 造成融资平台财务成本负担过重， 从而最终增加政府债务。
5. 缺乏专业融资队伍
当前， 很多乡镇政府的融资平台专业融资人才严重缺乏， 没有专业的融资队伍， 对融资平台的运作、 资金的流向、 银行贷款流程、 资金的使用缺少专业知识， 给政府融资平台的安全造成一定隐患， 针对这种现象， 政府融资平台应扩大队伍、 加强力量， 配备专业的融资人员。
三、 逐步完善制度建设， 降低乡镇政府投融资平台的运行风险
1. 逐步完善投融资平台内部结构
第一， 将投资与管理的角色进行分离， 政府是唯一拥有融资平台资产的投资人， 而该平台的管理则应由融资平台自行负责， 具有相对独立的管理权利。
要积极推进市场化运作， 按照管、 建分离的原则，鼓励投融资平台根据效益优先的原则参与市场实体运作， 承担项目建设主体职能， 增加平台经营性现金流， 提高平台的运作能力和投融资能力。
第二， 地方政府应当同融资平台建立起法律关系， 融资平台的主要经营活动针对政府投资建设， 并且严格明确两者之间的联系。
建立回购制和代建制， 进一步明确政府职能部门、 各投融资平台的职责，完善项目回购、 代建机制。
项目主管部门负责项目立项申报、 项目设计、 预算等相关手续， 提出初步投资计划和融资方案。
投融资平台负责项目的建设， 组织施工建设和竣工验收等工作。
项目建成经审计和验收合格后， 由项目使用单位进行回购。
对教科文卫等社会公益设施项目， 采取代建或回租模式。
第三， 优化投融资平台股权结构。
在国家政策允许范围内， 逐步向社会放开投融资资本市场， 广泛吸引各种类型的社会资本参股投融资平台建设， 不断优化平台股权结构， 降低成本压力、 分散运营风险。
研究探索引进战略投资人， 最大限度发挥社会资本的作用。
第四， 完善财务监管制度。
各投融资平台的资金运作接受专职财务总监、 总会计师等高层管理人员的监督， 强化对各投融资平台的财务监管。
确保对重大投资、 资产转让、 对外担保、 资金拆借等重点事项监管全覆盖。
强化经营预算约束， 建立投融资平台经营预算制度， 合理编制年度财务收支预算， 促进投融资平台规范化管
理。
2. 逐步完善政府投融资平台的外部制度建设 <!--endprint--> <!--startprint-->
在进行投融资之前， 应当提前做预算处理，并且做好风险评估， 聘请专业机构对投资项目的绩效进行评估， 除此之外， 还应当建立完善的评估体系， 增强其信任度， 还要建立一个保障体制， 这就是责任追究， 加强预算人员的专业素养， 避免因私损公的现象发生。
3. 拓宽市场融资渠道， 降低融资风险
探索商业开发模式。
授予投融资平台土地一级开发职能， 鼓励部分投融资平台介入商业地产、 工业地产和基础设施运营等优质项目，适度参与成长型企业股权投资及现代服务业投资经营管理等， 拓展投融资平台的发展空间， 提高运作能力和盈利水平， 增强发展潜力。
积极探索公益性项目商业建设整体开发模式， 有效整合融资项目及其附属资源（包括周边土地、 道路、 商业设施等）， 依次开发建设， 努力实现公益性项目建设收支平衡。
4. 明确平台职能， 健全法人治理结构
各镇政府应明确投融资平台主要框架， 确定投融资平台的母公司、子公司及经营范围， 明确平台职能定位， 健全法人治理结构。
以建立现代企业制度为目标， 完善企业经营管理秩序， 推动投融资平台的市场化发展。
进一步明晰规范股东会、 董事会、 经营层的权责， 完善公司董事会、 监事会工作制度。建立健全各级投融资平台的业务、 财务、行政、 人力资源等各项管理制度， 明确管理权限和管理流程。
5. 统筹配置镇政府资源
（1）
统一调配全镇资源。
根据投融资平台业务类别和项目建设需要， 将部分职能部门下属的、 实体运作的国有企业改组成为相应投融资平台的下属公司， 提高平台自身“造血” 能力。
全面梳理全镇经营性资产， 包括行政事业单位闲置资产和出租资产， 重新整合注入投融资平台。
深入挖掘经营性资源， 包括土地、 广告、 专营权、 冠名权等功能资源， 统一整合注入投融资平台。
根据“产权和事权相统一”的原则， 通过财政资本金注入、 支付项目使用费等补偿手段， 补充投融资平台资源存量， 提升再融资能力。
统筹调配融资平台内部资金，
科学调剂资金余缺， 提高资金使用效益。
（2）
完善土地储备与投融资相结合的管理机制。
按照一盘棋的思路， 研究分析近期、 中期、 长期建设发展的需求和负债规模， 建立合理的、 科学的土地收储机制， 储备与负债规模相当的土地资源。
建立储备土地有序出让机制， 形成收储、 涵养、 开发、 融资相结合的土地出让梯队， 实现土地资源效益最大化， 与投融资平台高效运转相协同。
6. 建立人才培养和引进机制
改革投融资平台领导人员选拔任用机制， 扩大社会公开招聘范围，引进高级经营管理人才和投融资人才。
积极培养职业经理人， 提高投融资平台的管理水平和对融资工具的运用能力。
进一步完善人事管理，建立能进能出的用人机制， 鼓励和支持行政、 事业人员放弃公务员或事业身份， 到投融资平台任职， 并按考核业绩兑现薪酬。
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（作者单位：
江苏省金坛市薛埠镇人民政府）
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