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浅谈执纪监督和执纪审查（调查）工作的分与连
纪检监察体制改革完成后，市地级以上纪委监察委其执纪监督和执纪审查（调查）部门是分设的，其职能划分和职责定位是各自独立的。执纪监督者专司日常监督、执纪审查者专司审查调查，看似是“井水不犯河水”、各尽其职、界限分明、分离排斥的，但是从部门设置构想本义看，将原设“纪检监察室”“一枝独秀”改革为执纪监督和执纪审查（调查）室“两花齐放”，即便是“各立门户”、“貌合神离”，也挡不住“藕断丝连 ”、“牵线有约”。亦即两部门既有独立后的“分”，更有“牵约”时的“连”，分分连连、连连分分，其内之意是能够既相互协调、又相互制约，建立一个相互支持、协调衔接的纪检监察新的工作机制。本文从执纪监督、执纪审查（调查）部门的“分设”创新、为何“分设”、“分”后职责、如何衔接等四个方面做简要探讨和分析。
一、体制创新部门“ 分”
2016 年 11 月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，要求在体制机制、制度建设上先行先试，探索实践，为在全国推开积累经验。随后，三省市相继成立了监察委员会。
2017 年 1 月 8 日，中纪委第七次全体会议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》），其总则第五条规定：“创新组织制度，建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查；案件监督管理部门负责综合协调和监督管理，案件审理部门负责审核把关。”该内容的要义所在是为纪检机关内部部门的构建设定了组织机构框架，为执纪监督和执纪审查部门的“分设”提供了规则依据，也为全面从严治党，维护党的纪律，规范纪检机关监督执纪专责工作强化了制度保障和程序遵循。
2017 年 11 月 4 日，全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，至今年全国“两会”结束，国家监察委员会正式挂牌成立，我国自下而上的监察体制改革业已全部完成。在部室等部门设置上，市地级以上纪委监察委机关以此次纪检监察体制改革为契机，参照北京、山西、浙江三省市先行试点取得的成功成熟经验，依据《规则》的相关要求，结合部分检察人员转隶和当地工作实际，基本全部将“纪检监察室”分设成“执纪监督室”和“执纪审查（调查）室”，划分各自职能和权限范围，实现了工作流程再造，建设起既相互协调、又相互制约，还相互衔接的工作新机制，成就了目前部门“分”的现实存在。
二、分设构建“ 防火墙”
原本一个部门“纪检监察室”，为何要将执纪监督“分”出去单设？有何目的和意义？我们一起来分析作答。
执纪监督部门和执纪审查部门分设其真正目的是为了防止监督执纪权力滥用。在监督执纪工作规则出台之前，依照《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，纪委（监察局）纪检监察室既有对联系地区党组织和党员领导干部的日常监督权，还有发现问题线索后的初步核实、立案审查权、立案后的调查取证权、处理建议权等集多种权力于一身。权力越大，风险就越大，容易使纪检监察室干部成为被“围猎”的对象。
《规则》出台后，执纪监督部门和执纪审查（调查）部门分开设置“各立门户”，执纪监督部门不再从事审查（调查），执纪审查（调查）部门没有固定联系地区和单位，“一事一交办、一次一授权”，监督执
纪权力行使中的各主要环节分由不同部门负责，有利于防控监督执纪过程中的违纪风险，实现纪委监察委内部权力运行的相互监督和制约。
从执纪监督和执纪审查（调查）分设的角度可以理解为：“分设”实际上是将原有纪检监察室职责权限职能进行了“瘦身”划分，减少纪检监察室自身的廉政风险点。这不仅有利于强化纪委、监察委内控机制建设，而且从制度设计上构建起“防火墙”，此举既有着力解决防控好权力过于集中问题，更有监督、保护执纪执法纪检监察干部廉洁从政、干净做事之义。
执纪监督和执纪审查（调查）的“分设”，是纪委监察委内部体制的重大变革。从案件检查室到纪检监察室，再到执纪监督和执纪审查（调查）部门分设，不仅仅是名称的改变，更是内涵的深化、职能的转变，必将进一步推进纪检监察机关治理体系和治理能力现代化。
三、各司专责聚“ 主业”
执纪监督部门和执纪审查（调查）部门分设，类似于银行的“前台”和“后台”分离。分设后，监督者专司监督、审查（调查）者专司审查调查，日常监督更全面、个案审查（调查）更深入，点与面有机结合，监督职能有效提升。执纪监督部门开展日常监督，重点把握被监督单位的政治生态情况。通过深入排查廉政风险点、明确监督重点、创新监督方式，更好地推进标本兼治，使整个“森林”的生态趋于良好。执纪审查（调查）部门负责对违纪、职务违法和职务犯罪行为的审查调查，形成执纪和执法相互协调衔接的工作体系，提高审查调查工作的质量和效率。
执纪监督部门的职责是：按照干部管理权限，对联系地区和部门党的组织、党员和行使公权力的公职人员开展日常监督。（一）对党组织和党员的监督。内容包括：（1）执行党章和党内法规情况；（2）贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，执行党的方针路线政策和决议，贯彻落实中央决策部署情况；（3）在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和贯彻新发展理念中，发挥党组织领导核心作用情况；（4）落实全面从严治党主体责任和监督责任情况；（5）加强作风建设，落实中央八项规定精神，密切联系群众，巩固党的执政基础情况；（6）坚持好干部标准，树立正确选人用人导向，执行干部选拔任用工作规定情况；（7）维护党的纪律特别是政治纪律和政治规矩，推进党风廉政建设和反腐败工作情况；（8）廉洁自律、秉公用权情况；（9）其他需要监督的内容。（二）对行使公权力的公职人员监督。内容包括：（1）遵守国家宪法和法律法规，按照规定的权限和程序依法履职、忠于职守、勤勉尽责的情况；（2）执行上级命令，确保令行禁止、政令畅通情况；（3）廉洁从政从业、秉公用权情况；（4）履行职务过程中存在侵害群众利益问题和不正之风情况；（5）坚守道德操守、践行社会主义核心价值观情况。在监督方式上，执纪监督部门主要采取谈话函询、实施问责、制发纪律检察建议和监察建议、通报曝光、计入干部廉政档案等方式处置。
执纪审查（调查）部门的职责是：（一）负责工作对象中违反党的章程、党内法规和党的纪律的比较重要或复杂案件的初核、审查并提出处理建议。（二）负责对履职不力、失职失责的党组织和党员领导干部及其他领导人员的问责调查，参与事故、案件中涉及的监督对象违纪违法行为和需要问责情形的调查，并提出处理建议。（三）负责依法调查公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为，并提出处理建议。（四）做好问题线索的日常管理工作。执纪审查（调查）的主要方式是依规依法进行初步核实、立案审查、调查，提出处理建议。在审查调查过程中，要始终坚持做到纪在法前，搞好纪法衔接，用好“四种形态”，实现纪律效果、法律效果、社会效果，政治效果的有机统一。
四、相约“ 连” 时“ 一线牵”
执纪监督和执纪审查（调查）部门分设并非“隔空相望”、自行其是，而是触“点”即“连”，“牵手”衔接。实践中，两部门之间就部分问题线索达到一定“火候”符合一定移送条件时，经过各部门分管或主要领导审批后，即应通过案件监督管理部门来完成“相约牵手”，实现执纪监督和执纪审查（调查）部门之间“连”后的“接盘入库”。
（一）执纪监督部门向执纪审查（调查）部门线索移送
工作实践中，执纪监督部门在以下三种情况下应将问题线索移送执纪审查（调查）部门，分别是：（1）执纪监督部门工作中发现的问题线索，属于执纪审查部门受理范围的；（2）在谈话函询中发现需要追究纪律责任的；（3）在实施问责追究中需要运用“纪律处分”问责的。此三种情况下涉及的问题线索都要经过审批后移送案件监督管理部门，再由该部门按程序报批移送执纪审查（调查）部门处理。执纪审查（调查）部门应将办理结果回复执纪监督部门。
（二）执纪审查（调查）部门向执纪监督部门移送线索
我们认为执纪审查（调查）部门在以下两种情况下应将问题线索移送执纪监督部门，分别是：（1）执纪审查部门工作中发现的问题线索，是属于执纪监督部门受理范围的；（2）在执纪审查调查过程中，执纪审查（调查）部门经过初步核实后，认为问题轻微、不需要追究党纪政务处分的，但需要进行问责（需采取通报、诫勉和组织调整或组织处理方式办理）的案件。此两种情况下，执纪审查（调查）部门应将相关问题线索经过审批后移送案管部门，再由案管部门按程序报批移送执纪监督部门办理。执纪监督部门办理完毕后，应将办理情况回复执纪审查（调查）部门。
（三）执纪审查（调查）和执纪监督两部门线索移交后处理有时存在特殊情况--“ 触点回接”
执纪审查（调查）和执纪监督“分设”在一定程度上相互协调、相互制约，当分即分、该连即连，工作实践中也有时出现“触点回接”等特殊情况。比如就函询回复工作为例，对反映问题比较具体，但是被反映人予以否认，或者说明存在明显问题的，需要进行初步核实的问题线索，由执纪监督部门按照程序移送到执纪审查（调查）部门进行初步核实。执纪审查（调查）部门受理相关问题线索，进行初步核实未必能够立案审查处理，因为很多问题线索表面看似具体、真实，实则具有很强的迷惑性、虚构性，夸大的、捏造的、制造影响的、道听途说的时有发生。执纪审查（调查）部门对此类问题线索进行初核，若无法查实，或者经查证问题轻微、不需要追究党纪政务责任，需要采取谈话提醒、批评教育、责令检查或者诫勉谈话等方式处置的，此时此刻，“触点回接”，又需要按程序规定批转执纪监督部门来实施，同样，办理结果也要回复移送的执纪审查（调查）部门。
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