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当前政府投资项目管理中存在的问题与对策思考
摘要：近年来，随着经济的快速发展，城市基础设施建设、民生工程建设等政府项目投资力度进一步加大，有效推动了区域社会经济平稳较快发展，取得了良好效益。但随着投资规模的迅速扩大，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视的问题，如何进一步加强政府投资管理，提高投资效益等进行研究并找出对策，具有非常重要的意义。
关键词：政府投资项目建设管理问题及对策
Abstract: in recent years, with the rapid development of economy, the construction of urban infrastructure, minsheng project construction, the government investment projects to increase, effectively promote the regional social fast yet steady economic development, and achieved good results. But along with the rapid expansion of the scale of investment, part of the government investment projects because of decision-making, management and mechanism is deficient, project construction also appeared undeniable problems, how to further strengthen the government investment management, increase the investment effects of study and find out the countermeasures, has the extremely vital significance.
Key words: the government investment project construction management problems and countermeasures
中图分类号：O225 文献标识码：A 文章编号：
政府投资项目是指使用财政性资金以及用财政性资金作为还贷来源或还贷担保的借贷性资金投资建设的项目。近年来，政府逐渐加大了对道路、桥梁等城市基础设施和教育、医疗、卫生、体育等事关民生的公益事业的投入，切实改善了民众的生活，产生了良好的经济效益、环境效益和社会效益。但笔者在多年的政府投资项目审计监管中也发现，随着投资规模的迅速扩大，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视的问题，项目前期准备不充分、论证不到位、规划不完善、设计不周密、程序不完备、管理不规范等问题逐渐显现，诸多存在。
一、正确认识当前政府投资项目管理中存在的问题
（一）项目建议书和可行性研究报告等前期工作流于形式，主观上对项目前期工作重要性认识不足
建设项目前期工作是从建设项目决策到开工建设以前进行的各项工作，是建设程序中一个非常重要的阶段。基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。但在实际工作中部分建设单位认为前期工作只是一种形式，在编制项目建议书和可行性研究报告时，往往未对
地质状况、地理环境、周边配套情况作深入研究分析，有些项目建设内容包括建设规模、建设标准都是人为拍脑袋，项目建议书或可行性研究报告无非是据此套上一个形式，缺乏科学严谨的态度，造成项目决策走过场，流于形式，给项目后续的建设实施阶段埋下了隐患。还有相当一部分项目违反基本建设程序，项目已经开工，而初步设计甚至可行性报告还未审批或有的项目边设计、边报批、边施工，出现“三边”工程，甚至出现“三无”工程（无立项、无报批、无图纸）。
（二）项目超标准建设及超概算投资现象突出存在。政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金，资金是无偿拨付和使用的，有些项目使用者为了单位和个人利益，在工程建设中，找种种借口，擅自扩大建设规模，提高建设标准；也有一些政府投资项目因项目本身前期论证不充分、设计深度不够原因造成概算粗略，致使审批建设规模与实际需要不太相符,中途变更较多，项目施工变更制度也不完善，使得项目变更的随意性较大，人为地出现大量的计划外工程项目，结果导致项目投资失控。还有的建设单位批少建多，提高建设标准，扩大建设规模。
（三）项目招投标程序不规范。主要表现在：一是未经依法公开招投标，肢解项目或直接发包项目。这一现象在绿化、附属工程、设备采购及设计、监理等工程咨询服务项目中尤为突出，各参建单位由有关部门指定、业主直接委托确定，均未公开招投标。另外，在一些具有一定垄断性的领域内，该问题也较为普遍存在；二是以签订补充合同形式直接发包；三是以内部招标代替依法公开招投标。部分子项建设工程未按招投标法律规定进入建筑市场进行公开交易，而是采用建设单位内部自行招标形式；
四是签订违反招投标实质性内容的合同；五是招标投标流于形式，明招暗定、违法转包等现象屡有发生，或以围标、串标方式获取项目。个别项目参建单位早在邀请招标和签约之前就开始了实际工作，而且参加邀请招标的几家单位并无实质性竞争意义。
（四）项目建设实施管理不够到位，部分项目质量、进度、投资控制不力。工程建设管理具有很强的专业性，工程建设中需要进行质量控制的环节很多、要求很高。现在很多政府工程项目的管理，都要“先搭台，后唱戏”，大都是从政府有关部门抽调人员，临时组建“工程项目指挥部”进行管理。而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由抽调各单位人员担任领导，在建设管理方面都缺乏足够的经验。在实践中，有些工程监理履职不到位，如在工程签证中存在监理签证不实，或是存在现场监理签证不及时，等工程完后进行集中补签现象，影响了签证的真实性和有效性；又有的监理对施工单位随意变更的工程内容违规签证甚至弄虚作假，串通作弊，人为造成工程中的损失浪费漏洞；有些施工单位偷工减料，工程建设质量低劣；有些建设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；这些管理不善造成质量低劣、损失浪费以及建成后运行效益低下等问题时有发生。
（五）高估冒算现象严重，竣工验收后未经审计与施工企业结清工程款，造成政府资金和国有资产的流失。目前仍有部分施工单位抱有蒙混过关的侥幸心理，故意高报工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的
想法，从而使报审的工程造价水份仍然较重。从近几年投资审计核减率来看，平均核减率均在 10% 左右，个别项目核减高达近 50%,造成高估冒算的主要手段上有虚假签证、工程量不实、重复计算、高套定额等。按照《审计法》第二十三条规定，"审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督"。但有的政府投资项目竣工初步验收合格后，建设单位未经审计同施工企业结算工程款，待审计机关发现时，不该划拨的资金已划拨，形成难以挽回的局面，造成政府资金和国有资产的流失。有的政府投资项目建设单位擅自委托中介机构审计，由于缺乏国家审计机关强有力的监督，致使工程竣工结算"水份"没有挤干。
二、政府投资项目管理中存在在问题的对策分析
鉴于以上问题，强化措施，加强政府投资项目的管理、切实提高政府建设项目投资绩效、避免财政资金损失浪费已是刻不容缓。要解决好政府投资项目中存在的问题，提出以下建议：
（一）进一步提高对项目前期工作的重要性认识，重视项目建议书和可行性研究等前期工作。项目前期工作是项目基本建设的重要环节，必须高度重视项目前期科学论证，提高项目决策的成功率，确保投资决策科学化。重视包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计和工程概预算等前期编制工作。项目建议书是根据国民经济发展、产业政策、规划布局和内外部条件提出的某一具体项目的建议，是对拟建项目提出的框架性的总
体设想，是政府选择项目的重要依据。可行性研究是在项目建议书的基础上对拟建项目进行全面的技术经济分析论证，对有关的社会、经济和技术等进行深入细致的调查研究，对项目建成的经济社会效益进行预测评价，研究确定拟建项目的可行性并在深入调查的基础上提出切实可行的科学方案。
（二）进一步健全招标投标管理体制，完善相关招标投标法规。加强招标投标信息化建设，增强招标投标信息和违法信息的公开度和透明度，尽可能的加大对违规单位和违规行为的曝光和惩处力度，一定程度限制其准入资格，增大其违法成本；建立对规避招标投标的建设单位、行业的监督、惩处体系，以改变建设单位规避招投标事项的屡屡发生，拆除垄断行业的保护壁垒；在注重进场交易项目的招投标监管的同时，加大对未进场交易的项目或项目中的部分工程的检查、监督力度；完善的制约监督体系，使具体执行招标的机构与负责监督管理的政府部门完全分离，避免一些政府主管部门既是国家建设项目的实施者，又是招投标的管理、监督者，出现既当运动员又当裁判员的现象。
（三）建立和完善政府建设项目投资管理制度。一是投资控制制度。为了有效地控制工程造价，项目建设必须做到：先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用，杜绝随意变更项目增加投资，维护计划管理的权威性。二是监督制度。政府工程投资额巨大，必须建立监督有效机制，纪检（监察）、发改、财政、建设、审计和工程项目的管理部门，都应当在各自的职责范围内加强对政府投资工程运作过程的监督。三是监理制度。政府建设项目的监理机构，必须通过招投标的方式确定，建设管理部门要加
强对工程监理机构的监督检查，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。四是变更管理制度。严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生，确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。
（四）加强审计机关的监督权。加强对政府投资项目的审计监督不仅是政府投资项目管理的需要，也是实现审计监督职能和完善国家治理的必然要求，审计的监督权是一种通过法定形式对管理权实施的再监督。政府投资审计如何构建一种常规性的有效监督机制，形成对政府投资决策权及管理权的监督制衡，构建对政府投资项目全过程的审计监督机制，不仅是审计职能实现的需要，也是政府投资项目管理的现实选择。
参考文献：
《调查与思考》浙江审计第 102 期白剑峰黄洪波
《地方政府投资项目管理中存在的问题及对策》（《审计月刊》> 2008年 09 期崔萍 黄振翠）
《政府投资项目前期管理工作中存在的问题及应对措施》吴亚芬王祖伟
《政府投资项目管理中存在的问题及对策》 王红蕾
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