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领导干部自然资源资产责任审计调研报告
前言：党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。江苏省委、省政府2014年专门做了探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署。引入自然资源资产责任审计，不仅为我国政府审计工作开拓了一个新的领域，也势必促使党政领导干部进行重大决策时充分考虑生态因素，是加快生态文明建设、推动我国可持续发展的重要保障。但是，目前开展领导干部自然资源资产责任审计仍处于探索前进阶段，还没有成熟的审计模式，有许多难点问题亟待解决。
2015年，为进一步落实审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署，江苏省审计厅在2014年县处级领导干部自然资源资产试点审计的基础上，要求在部分省级部门以及盐城、宿迁等市厅级党政主要领导干部经济责任审计中，开展自然资源资产离任审计试点。同时，专门组成课题组，在试点审计基础上，对领导干部自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查，通过理论分析和实证研究，建立规范化的自然资源资产责任审计框架和评价指标体系，并提出保障自然资源资产责任审计开展、促进集约节约利用自然资源和生态文明建设的对策与建议。
党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。2015年，江苏省审计厅为落实审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署，专门组成课题组，在试点开展的盐城、宿迁、南通等市党政主要领导干部自然资源资产离任审计的基础上，对自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查研究。现将有关情况报告如下:
一、自然资源资产责任审计的现状及难点分析
自然资源是指以原始形态存在的、未经加工的对人类活动产生持续价值的物品，如土地、矿藏、森林、海洋等资源，是人类活动的原料来源，具有稀缺性、收益性、权属性三个特点。对领导干部开展自然资源资产责任审计，是依据国家有关规定，由国家审计机关对相关政府部门及地方党政领导干部在任职期间所涉及的自然资源资产的开发、利用和保护进行审计，进而真实、合理评价领导干部履行自然资源资产受托责任的情况。
当前，自然资源资产责任审计在实践中尚处于摸索阶段，还没有成熟的审计模式，而现有理论研究也仅是初步探讨。一些地区适应时代要求进行了大胆尝试，如《珠海经济特区生态文明建设促进条例》中规定了要对领导干部进行自然资源离任审计，建立责任终身追究制；
江苏、贵州等省率先开展试点工作。从试点情况来看，该项审计仍存在许多难点问题亟需研究解决。
（一）自然资源的价值量化难以评估
对领导干部开展自然资源资产责任审计的重要基础是对自然资源的价值进行量化评估，可以量化的自然资源才可以成为审计的依据，进而可以编制自然资源资产负债表，以评估领导干部任期内对自然资源保护利用情况。由于有些自然资源流动性强，存量不稳定，有些资源无法估量其价值，因此，需要建立一套动态的自然资源价值量化评估体系。
（二）评价领导干部自然资源责任的依据不明确
目前，评价领导干部承担自然资源责任的依据主要有：《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》及其实施细则以及一些地方出台的法规制度，其中自然资源的范围、内容及利用保护的内涵均较广泛，全面客观评价领导干部自然资源责任的现有依据略显单薄。
（三）现有问责体系不完善
2013年底中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将生态文明建设作为考核评价的重要内容。然而，真正要将《通知》要求落到实处，关键还是要看各级组织部门问责、追责工作机制的建立和完善程度，否则，审计工作的意义将大打折扣。
二、开展自然资源资产责任审计的现实必要性
十八届三中全会指出，要全面深化改革，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。作为国家治理体系的国家审计机关，应主动适应全面深化改革治理部署，强化审计监督能力，包括对自然资源责任开发、利用、保护中的政策执行、资金资源投入等的效率效果及其责任开展审计，以更好地服务全面深化改革，在生态文明建设中发挥重要的保障作用。
中央两办2014年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，将“自然资源资产的开发利用和保护”列为党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。通过开展自然资源资产责任审计，可以起到事前预警和事中控制、事后追责的作用，有助于强化党政主要领导干部树立科学的政绩观，主动把政绩与自然生态保护挂钩，对自然资源的开发利用更加注重经济效益、社会效益和生态效益相统一。
三、自然资源资产责任审计的实施途径
（一）构建自然资源资产责任审计框架
1.划定自然资源资产责任审计的对象和范围
自然资源资产责任审计的对象一般包括：一是矿产资源。这类资源属于不可再生性自然资源，包括煤、石油、天然气等能源矿物；
二是国土资源。包括耕地、林地、牧地、城镇居民用地、交通用地、其他用地等各类用地；
三是水资源。它是各种资源中不可替代的一种重要资源，不仅为维持地球一切生命所必需，而且对一切经济问题都有生死攸关的重要意义；
四是森林资源。森林作为地球上可再生自然资源，在人类生存和发展的历史进程中起着不可替代的作用；
五是海洋资源。是指沿海滩涂、港口岸线资源、海底矿产、与海水水体及海底、海面本身有着直接关系的物质和能量。
为了客观准确地对领导干部履职情况进行审计评价，应根据被审计领导干部履行职责所在地自然资源禀赋特点，结合经济责任审计视角，遵循可考核性、重要性、可操作性和可比性的原则来划定自然资源责任审计的范围。
2.明确自然资源资产责任审计的重点内容
开展自然资源资产责任审计时，应根据当地自然资源实际，依据重要性原则确定审计重点。重点应关注：一是政策制度落实情况。制度建设是顶层设计，决定了自然资源资产管理使用的大方向。开展自然资源资产责任审计，需要关注上级下达的目标责任是否得到有效落实，政策制度是否被严格执行，是否出现与现实不符或脱节的地方。二是自然资源的消耗使用变化情况。审计应重点检查自然资源发掘、生产消耗及保护监管的有效性。三是相关资金的使用及管理情况。自然资源涉及的资金包括保护和使用自然资源的资金投入及税费征缴。审计应重点检查相关资金分配是否合理、划拨是否符合规定，是否存在截留、挪用资金问题；
同时分析征收资金是否存在标准不到位、擅自减免等问题。
3.建立自然资源责任审计的评价指标体系
由于将自然资源资产纳入到领导干部经济责任审计评级指标体系的做法尚不常见，即使开展，也仅仅是对某一个资源方面有所涉及。因此，对领导干部开展自然资源资产责任审计，应根据审计确定的内容建立完善评价指标体系，将自然资源消耗使用及产出情况放入到指标体系中。本报告以Y市自然资产资源为例，尝试构建自然资源评价指标体系并进行评价分析。
（二）探索自然资源资产负债表的编制
自然资源资产负债表有利于审计人员摸清自然资源资产的“家底”，对领导干部自然资源责任履行情况进行考核评价。目前，如何编制自然资源资产负债表处于探索阶段，本报告认为可借鉴黄溶冰和赵谦（2015）的方法，以合并式报表方式反映各类自然资源形成、开发、使用、消耗和再生等各环节的状况。可分别采取不同方法编织负债表进行核算。主要包括：一是实物量法。反映自然资源资产存量的变化，按照“期初存量+本期增加量=本期减少量+期末存量”的原理进行核算，反映资源消耗的程度；
二是价值量法。反映自然资源资产开发利用对经济与社会发展的贡献值，以揭示资源开发利用的结余集约化程度。三是质量评价法。核算政府部门管理不善、经济发展不科学等原因导致的水资源、大气等自然资源资产功能下降。
（三）确定自然资源责任审计的开展方式
一是专项审计。开展自然资源资产责任审计的初期，可以对自然资源资产进行独立审计，选准角度，由点及面，探索自然资源资产离任审计模式。二是与经济责任审计相结合，将自然资源资产责任审计纳入领导干部经济责任审计框架中。三是与资源环境审计相结合。领导干部自然资源资产离任审计也是资源环境审计的一个组成部分，它们存在交集，同时内容又有所延伸，需要关注领导干部在资源资产管理与治理中应负的责任。
四、应用案例分析
本报告以Y市原市长任职期间自然资源资产责任为例，采用规范与实证相结合的方法对该市原主要领导履行自然资源开发利用和保护等经济责任情况进行评价分析，探索自然资源资产责任审计内容和评价指标体系的构建。
（一）Y市自然资源基本情况
Y市地处东部沿海，属典型的平原水网地区，海洋、水、土地等资源丰富，各类资源情况如下：
- 海洋资源。沿海滩涂资源方面，Y市2014年底确权海域面积123901公顷，较2011年底增加22%；
建设用围填海总面积1198公顷，较2011年底增加11%；
自然海岸线145公里，自然岸线保有率42%。港口资源方面，Y市沿海开发的货运港口有4个港口，港口用海面积785平方公里，利用海岸线22公里。渔业资源方面，截至2014年底，水产养殖面积130907公顷，较2011年底减少1%。水资源。2014年，全市年水资源总量49.92亿立方米。土地资源。2014年，Y市拥有耕地836345公顷，林地草地35014公顷，城镇村及工矿用地223266公顷，交通运输用地50434公顷，水域及水利设施用地489403公顷，其它土地58666公顷，合计1693129公顷。
（二）审计评价指标体系
自然资源资产责任审计的特点决定了建立评价指标体系要遵循科学性、层次性、可比性、可操作性、定性与定量相结合原则。本课题从Y市的自然资源禀赋特点，主要围绕土地、海洋、水、环境保护等自然资源，从政策的执行情况、目标责任的完成情况、管理制度的建立执行和效果以及资金投入和管理情况等方面构建了5大类20个自然资源资产责任审计评价指标，见表1。
表1 自然资源资产责任审计评价指标
序号 指标 审计内容 来源 2012年 2013年 2014年
一、资源保有和消耗方面
1 单位GDP能耗下降率 能耗政策实施效果 统计局、经信委 3.58% 3.65% 3.32%
2 土地利用总体规划编制情况 土地政策执行情况 国土局、规划局 执行 执行 执行
3 任期耕地保有量 目标责任完成情况 国土局 完成 完成 完成
4 单位GDP水耗
（立方米/万元） 节水政策实施效果 水利局、统计局 102.53 93.63 85.96
5 沿海滩涂围垦及利用面积
（公顷） 海洋资源利用目标责任完成情况 海洋与渔业管理局 109785 115177 123901
二、资源环境损害及治理方面
6 实际建设用地规模超土地利用总体规划（公顷） 土地管理制度制定、执行和效果情况 国土局 695.17
7 违规出让土地面积（公顷） 278.39
8 土地受污染面积 未发现 未发现 未发现
9 地表水质情况 水环境目标责任完成情况 环保局
地表水好于Ⅲ类水质的比例 77.80% 75.00% 62.50%
水功能区水质达标率 73% 73% 70%
三、生态恢复和效益方面
10 补充耕地面积（耕地占补平衡情况） 耕地保护目标责任完成情况 国土局 100% 100% 100%
11 主要污染物排放总量和削减率 减排目标完成情况 环保局 完成 完成 完成
12 生态红线区管控水平 生态保护政策执行 建设局 14.98%
13 城镇绿化覆盖率 绿色产业政策执行 农委 26.18% 30.81% 32.27%
14 林木覆盖率 绿色产业政策执行 农委 21.64% 22.24% 23.25%
四、经济结构调整方面
15 高新技术产业产值占规模以上工业产值比重 绿色产业发展政策执行 统计局 40.80% 44.10%
16 六大新兴产业产值占规模以上工业产值比重 推动产业政策效果 统计局 27.10% 29.60%
五、环保能力保障方面
17 城镇污水达标处理率 环境管理制度执行 建设局 73.29% 72.98% 75.55%
18 工业危险废物、医疗废物处置设施建设和安全处置率 环境管理制度执行 环保局 100% 100% 100%
19 城乡生活垃圾无害化处理率 环境管理制度执行 水利局、
城管局 100.00% 100.00% 100.00%
20 公共财政用于环境保护和生态建设支出的增幅 资金管理使用情况 财政局
（三）审计评价分析
审计结果表明：近年来，Y市主要领导重视自然资源的开发利用和保护工作，生态文明建设得到明显加强，生态环境逐步改善。一是集约节约利用自然资源的制度逐步完善，土地、海洋和水资源管理工作的规范化程度不断提高。二是单位GDP水耗逐年下降，城镇绿化覆盖率等资源保护性指标逐年上升，民生环境逐年优化。三是资源节约型社会建设的主要目标基本完成。
但审计也发现，该市在资源环境政策执行、监督管理力度等方面仍存在一些不容忽视的问题。主要表现：一是自然资源开发的步伐较快；
二是生态管控力度有待进一步加强，如传统的养殖业占用生态红线区域、退渔（耕）还湿压力仍然较大。三是违规开发利用自然资源的现象虽有所改善，但受地区经济发展压力影响仍不能彻底杜绝。四是政府对自然资源资产的管理能力建设需进一步提高等。
五、结论和建议
课题组通过对近年来已经实施和正在实施审计案例的深入调研，分析了自然资源资产责任审计的现状和难点以及开展此项工作的必要性，探索建立了自然资源资产责任审计框架和评价指标体系。在此基础上，我们认为仍需要做到以下几点：
（一）先行试点，全面推进
由于自然资源资产范围非常广，其量化、评估及考核等难点问题都难以在较短时间内完全解决。因此，应因地制宜地缩小审计范围，选择有条件的地区和部门、选择较容易量化和评估的自然资源资产进行试点，取得足够的经验后，再扩大范围全面推进。
（二）建立评价指标，完善问责机制
对于领导干部在自然资源开发利用中的责任界定，是审计的难点之一。因此，应探索建立科学合理的评价指标体系，并以一定的标准进行衡量。同时，评价指标并不是一成不变的，要在不断的试行问责中，与相关部门及领导干部的博弈过程中，逐步形成共同认可的评价考核指标体系。
（三）提升审计监督能力，推动完善顶层设计
对领导干部履行自然资源资产的责任进行审计评价，涉及多个部门、多个领域，需要相关部门合力配合进行顶层设计，建立完善的生态环境保护责任考核办法和领导干部终身责任追究制度。在此探索过程中，国家审计机关虽然只是其中一个部门，但其作用毋庸置疑。因此，需强化审计监督能力，通过审计提出有价值的建设性意见，促进生态文明建设的顶层设计落到实处。
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