下面是小编为大家整理的美国区块链监管机制及启示,供大家参考。
美国区块链监管机制及启示 【摘要】美国联邦层面对于区块链的监管机制和政策，主要是由若干机构之间协作，在各自职责范围内打击违法违规行为，弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人通过监管套利。美国政府部门出台或执行的监管政策有实用主义倾向。在对区块链这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达“一刀切”式的极端政策。美国的监管机制说明，《证养法》 包容性概念有助于监管；证券监管机构是区块链领域适宜的主导性监管机构；在实用主义思路下，中国可以适当引入监管沙盒机制。
【关键词】美国；区块链；监管政策；实用主义；监管沙盒 一、引言 区块链是近十年来互联网与信息技术领域出现的伟大创新，推动信息互联网向价值互联网的转型，可能在诸多产业领域影响甚至挑战现行模式和制度。区块链技术在快速发展的同时，也带来诸多风险。和互联网革命不同，比特币——区块链技术产生伊始，并非完全技术中立或价值中立，其自带一定的金融风险。发展至今，区块链尤其在虚拟货币、虚拟货币交易所和 ICO（Initial Coin Offering）以及各种变相的 ICO 领域，风险巨大。因此，这个行业受到诸多国家金融监管机构重视。
美国是世界区块链产业创新的“领头羊”，是区块链和加密虚拟货币的主要参与国，也是 ICO 最重要的发行地和目标市场。
据 Cryptowatch 报告，2018 年上半年，美国是虚拟货币交易额最大的国家，交易额高达 838 亿美元。美国相关监管部门一直密切注视区块链、ICO 与虚拟货币的动向，近年来频频出手，逐步强化对其监管的职责，并类比证券市场，强化对虚拟货币在运营牌照、证券发行注册和税收等一系列层面的监管。加之美国的监管政策对全球有巨大影响力，因此，其任何监管政策动向，均值得从业者研究和关注。本文结合美国区块链最新发展动态，全面梳理与分析其联邦层面的监管政策，并作相应思考与评估，以期为中国政府未来将区块链纳入长效监管机制提供些许启示。
二、联邦的监管与立法机制 与中国、韩国或日本等国家的中央金融 监管体制不同，美国监管立法上分为州立法与联邦立法，州立法独立于联邦政府的立法，所以，在美国经营虚拟货币业务和 ICO，要分别满足联邦层面以及美国各州层面的法律监管要求。其中，联邦层面的法律监管具有全局性和根本性，尤其值得重视。
就联邦层面对区块链领域的监管而言，主要监管机构包括美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，SEC）、商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）、美国国内税务局（Intemal Revenue Service，IRS）和金融犯罪扶法网络司（Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）等。其中，SEC 负责美国证券监督和管理工作，是美国证券行业最高监管机构，具有准立法权、准司法权和独立执法权。CFTC 主要职责和作用是负责监管美国商品期货、期权、金融期货、期权市场，保护市场参与者和公众不受与商品和金融期货、期权有关的诈骗、市场操纵和不正当经营等活动的侵害，保障期货和期权市场的开放性、竞争性和财务上的可靠性。
SEC 和 CFTC 联合起来的监管职能类似中国证监会，其对虚拟货币的态度代表美国的整体立场。作为联邦政府对金融市场的监 管机构，SEC 与 CFTC 肩负为投资者和市场参与者营造监管环境的责任，以促进创新、市场诚信和消费者信心。为此，SEC 在虚拟货币、ICO 和相关资产监管方面采取一系列措施，比如，要求虚拟货币交易平台登记注册。SEC 认为部分项目方发行的 Token（身份验证的令牌）属于证券法的监管范围但没有注册，因而叫停多起 ICO。
2018 年，SEC 和 CFTC 合作，逐步加强对区块链领域监管。2018 年 1 月，SEC 和 CFTC 发布《关于对虚拟货币采取措施的联合声明》，打击虚拟货币领域的违法行为。联合声明提到，不论是以虚拟货币、代币还是其他名义开展的违法违规行为，SEC 和 CFTC.都要进行穿透分析，判定其业务实质并依法采取监管措施。此外，两家监管机构多次向投资者发布警示公告，提示市场操纵行为和欺诈风险。同月，CFTC 对三家虚拟货币交易平台提起诉讼，称其欺骗客户并违反了大宗商品交易规则。2018 年 2 月，CFTC 在虚拟货币及区块链监管讨论会议上宣布成立虚拟货币委员会和区块链委员会，前者重点关注虚拟货币行业，后者则加强区块链技术在金融领域的应用。
IRS 主要是从税收政策方面将虚拟货币纳入监管规范。IRS 在 2014 年发布有关使用虚拟货币交易的税收指南（即 2014-21 号文件），指出在“一般情况下，出售或交换可兑换虚拟货币，或使用可兑换的虚拟货币支付现实生活中的商品或劳务，都将带来税收责任。”税收指南将虚拟货币定义为一种广义的“财产”，通常适用于财产的税收条款也适用于虚拟货币交易，纳税人需每年自行申报缴税。
美国知名虚拟货币交易平台 Coinbase 的首席执行官布莱恩·阿姆斯特朗曾于 2017 年 1 月 15 日透露，IRS向该公司发送一份传票，要求其在三年时间内公布所有美国用户的账户信息，以满足其征税目的。阿姆斯特朗认为 IRS 的传票要求过于广泛，且“错误地暗示了”所有比特币用户都在以投资数字货币的方式逃避税收。几个月后，经过 Coinhase 的抗争努力，97%的平台用户信息免于被公开。
IRS 于 2018 年 2 月成立调查小组，负责审查虚拟货币交易所的逃税行为，并与国际刑事组织一起调查无执照的交易所。2018 年 3 月，IRS 再次发文重申 2014 年的文件精神，提酵纳税人从虚拟货币交易中获得的收入必须在所得税申报表上进行申报，并提出不申报的后果——未申报虚拟货币收入的纳税人可能会受到审计或需要支付“罚款与滞纳金”，不正确申报虚拟货币交易收入将面临刑事指控。
美国财政部下属的金融犯罪执法网络司（FinCEN）则主要通过适用《银行保密法》 （Bank Secrecy Act）监管虚拟货币交易，即将虚拟货币经营者视为资金服务业务中的资金传递商（money transmittcr）进行监管，其目的为，反洗钱、防止非法交易、防止资助恐怖主义活动的发生。早在 2013 年 3 月18 日，FinCEN 发布了一份指南，对《银行保密法》在创造、获取、分销、交换、接受或转移虚拟货币的主体和行为的适用问题予以明确。2015 年 5 月，FinCEN 宣布对资金传递商实行首轮《银行保密法》审计。美国 50 个联邦州执行着各自的规则，对于监管区块链的相关风险各具不同态度和政策。有些州的相关立法走在联邦政府前面，比如纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等均已相继制定针对虚拟货币商业行为监管的专门法规。
三、联邦层面的监管态度和规则 自 2017 年以来，美国监管部门对待虚拟货币和 ICO 领域的监管逐渐加强，特别是 SEC 频频出手，将证券类代币纳入监管范畴。同时监管部门注重发布投资人风险警示信息，并重点打击欺诈类型的非法虚拟货币。
2018 年 4 月 26 日，在美国众议院举行的“审查加密货币和 ICO 市场”听证会上，SEC 和众议院金融服务委员会的成员就 ICO 监管进行讨论。虽然 SEC 公司财务部主管 William Hinman 表示，虚拟货币和 ICO 领域“继续发展”不可忽视，“我们应该寻求均衡方法，保护新型融资方式，同时确保对投资者给予保护。”但众议员大都
对 ICO 采取敌视态度，甚至认为其影响了现存 IPO 数量。2018 年 6 月，美国国会通过 SEC 的决议，成立美国虚拟货币交易委员会（ASEC）旨在扼杀空气币、骗子币和无用币等非法虚拟货币，计划 2018 年扼杀市面上 99%的虚拟货币。ASEC 逐步约谈 Gdax、Poloneix、Kraken、Gemini 等交易平台和虚拟货币发行商，使虚拟货币遭遇暴跌。
四、对投资者的风险教育和警示 美国联邦机构在监管过程中，一项很重要的工作就是加强投资者风险教育和警示，减少欺诈行为得逞的可能。SEC 承认 ICO 背后的技术手段可能给金融交易市场的融资提供有效手段，同时，认为 ICO 缺少监管，存在很高的欺诈和操纵市场的风险，因此在其官网为投资者提供 3R 信息，包括风险（Risks）、奖励（Rewards）和责任（Responsibilitics）。
2013 年 7 月，SEC 向投资者发出《使用虚拟货币的庞氏骗局》警示，该警示主要源于当时 SEC 控诉 Shavers案件。Shavers 在比特币论坛上发起一项比特币的套利活动，向投资者承诺每周高达 7%的利息回报。经过 SE.调查，返还给投资者的利息来自于新投资者支付的比特币，Shavers 使用了投资者的资金用于个人日常消费和赌博，SEC 认为 Shavers 违反了 1933 年证券法第 5（a）， 5（c）和 17（a）条，1934 年证券交易法第 10（b）条和交易法第 10（1-5）条。
2014 年 5 月，SEC 在其子网站 www.investor.gov 向投资者发布比特币和其他虚拟货币相关投资风险警示。它向投资者介绍什么是比特币，并提醒比特币投资者应考虑欺诈风险，特别是在面对具有高投资回报承诺、不请自来的推销、未经授权的卖家、没有净值或收入要求、超高回报率和立即买入的压力等特征的代币时。
2017 年 7 月，SEC 宣布开设 ICO 投资者公告页面（ICOImvestor Bulletin），专门对投资者进行区块链、ICO 相关知识普及，发布相关信息以及提醒投资者需要考虑的关键点。2017 年 11 月，SEC 发布《投资者警示：
名人代言》。警示的内容表明，随着 ICO 概念的火爆，很多区块链项目开发团队为吸引更多投资人，邀请社会各界名人为其项目代言。这表明存在名人和其他人潜在非法推广 IC0 和其他投资，并提醒投资者不要仅据名人代言做投资决策。
五、ICO 与交易所的监管 对于 ICO 发行的代币，美国首先要求通过豪威测试确定代币属性，据其性质主要可分为商品性通证和证券性通证，并纳入相应监管体系。依事实情况与具体环境界定为“证券”的代币将纳入 SEC 监管，与其相关的 IC0和交易平台需要依照《证券法》登记注册。
豪威测试是判断某种金融工具是否为“证券”的有效手段，若被判定为投资合同则被定义为证券。豪威测试主要包括以下 4 个判断条件：（1）利用金钱投资（Investment of Money）；（2）投资于一个共同的企业（Common Enterprise）；（3）期望使自己获得利润（Expectation of Profits）；（4）仅由于发起人或第三方努力（From the Efforts of Others）。满足上述 4 个条件，即可认定发行的代币为投资合同，属于证券。如果加密货币通过豪威测试，属于证券，则必须根据证券法规定在 SEC 加以登记，除非能够举证该证券或该交易满足证券法指定的豁免条件。与中国不同，美国联邦证券法对证券定义非常广泛。通常被视为证券的有：股票、票据、债券、其它典型的股权和债务工具以及任何形式的投资合同。
针对 ICO 注册要求问题，2018 年 2 月，美国连续举办了两场关于区块链的国会听证会，SEC 主席指出，未注册的 ICO 违法，并否认曾批准和将批准 ICO。2018 年 3 月，美国举办第三场关于加密货币的听证会，主要内容
包括区分代币资产（ICO 代币）和虚拟货币。相关人士认为虚拟货币如 BTC、ETH、LEI.和 BCH 应当被定义为电子货币而非证券。
SEC 对交易平台的注册提出要求。2018 年 3 月，SEC 发布关于“潜在的非法虚拟货币交易平台”的声明。对虚拟货币交易平台上线的代币，如果符合证券法项下的证券，则为该“证券类”数字代币提供交易服务的平台必须根据证券交易法规定，履行登记注册义务。美国一些虚拟货币交易所已经行动起来。2018 年 6 月，加密货币交易所 Coinbase 宜布它将以经纪自营商的身份向 SEC 注册，成为受美国政府监管的区块链证券交易平台，目前正在等待联邦当局批准。
获许可后，Coinbase 将在 SEC 和 FINRA 监管下运行，这样 Coinhase 将可以开展更多种类的服务，比如加密证券交易、保证金和场外交易（OTC）等。
六、监管机制的特征、思考与启示 （一）监管机制特征 围绕区块链行业，美国拥有全球最为丰富和最为活跃的产业链：有区块链创业和投融资“圣地”硅谷；有全球知名的虚拟货币交易所 Coinbase；有区块链知名网络媒体 Coindesk；有持有巨额比特币的风险投资机构德丰杰（DFJ）；有总融资居世界首位的 ICO；有数量居世界前列的区块链专利；有在区块链和虚拟货币行业极具研究深度的非盈利机构 Coincenter；有首次受到监管的比特币期货交易等。针对区块链的相关监管，美国联邦和各州监管机构努力控制相关风险，稳步推进行业创新。
针对区块链相关风险，美国在联邦层面的监管特征是若干机构之间协作监管。各机构间主要根据自身的职责安排和分配监管工作。如前文所述，美国 SEC 在该领域拥有全面且重要的管辖权，比如直接叫停某些 ICO，甚至对其发出指控，批准是否通过比特币 ETF 基金等；CFTC 拥有监管现货市场欺诈和市场操纵的能力，手握监管衍生品的权力；FinCEN 有检查所有交易所执行 KYC/ AML 的权力。各机构互相协作，尽可能弥补各种监管漏洞，防止商业机构或个人通过监管套利。当然，各机构从各自角度出发，对虚拟货币的判断各有千秋。比如 SEC 视某些虚拟货币为证券；从征税角度，IRS 视虚拟货币为财产；CFTC 视虚拟货币为商品。
美国政府在出台或执行监管政策时比较慎重。在对诸如虚拟货币这种新兴领域尚未达成高度共识之前，监管机构不会下达“一刀切”式的政策。比如，美国 ICO 融资总量位居世界首位，在缺乏全面监管规范之前，美国与曾经的中国一样，曾在该领域出现许多欺诈事件。不过，尽管 SEC 叫停了多起涉嫌诈骗的 ICO 项目，但是很少直接起诉这些项目发起人，结局往往是这些 ICO 项目发起人把募集到的虚拟货币退还投资者了事。SEC 对于 IC0并未“一刀切”式地直接下达禁令，主要是根据 ICO 项目的具体事实和情况，判断 ICO 项目方出售的代币是否为证券。如果是证券，则认为应受到联邦证券法约束。
国会...
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