摘 要：科学、高效的事务保障是各单位、各部门顺利履职的基础。中国人民银行成立70年来，各级机关的事务保障能力也随着经济、科技的发展而不断完善和增强。本文在分析当前人民银行机关事务保障工作现状的基础上，结合人民银行各地区、各层级机构之间事务保障标准不统一、保障水平不均衡的问题，借鉴西方国家发达事务保障工作的典型经验，探讨未来人民银行机关事务保障工作的发展方向。
关键词：中央银行;机关事务;保障研究
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.011
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）12-0082-06
一、机关事务保障工作的主要职责及特征
（一）当前机关事务保障工作的主要职责及特征
新中国成立后，机关事务实行政务与机关事务分开，成立了政务院机关事务管理局，下设总务、财务、交际、供给、人事、警卫、生产等机构和机关生产实体。从机构设置和职能配置来看，兼具生活性服务和政务类服务。当前的机关事务是机关的自我服务和管理，是由公用经费保障、为机关自身运转需要提供兼具生活类服务和公共类服务的工作，其中，生活类服务主要保障机关的正常运转，公共服务则是机关的自我规范和管理。從实践来看，当前机关事务保障主要集中在卫生保洁、食堂餐饮、公务车辆、安保消防、各类水暖电气设备维护等方面，核心任务是保障机关正常运转。
（二）当前机关事务保障工作的特征
1.生活性的保障任务占比不断降低。随着以职工住房为代表的社会化改革的不断深入，机关事务的生活保障职能不断下降，而保障机关功能正常运转、各项职能正常履行日益成为机关事务保障的核心要务。
2.机关事务保障工作更加侧重精简效能、务实清廉。中央八项规定、《党政机关办公用房管理办法》和《党政机关公务用车管理办法》等对公务接待、办公用房、公务用车提出了更高的要求、更严的标准。机关事务部门作为责任部门，贯彻落实以上工作要求责无旁贷，将更加注重机关事务工作的效率和廉洁。
3.机关事务工作日益践行绿色发展的理念。“绿水青山就是金山银山”、“开展创建节约型机关行动”等绿色保障日益成为各系统、各层级机关事务保障部门的理念和共识。
二、当前人民银行事务保障工作的主要模式及存在的问题
（一）主要模式
人民银行各级分支行作为人民银行总行的派出机构，与当地政府不存在隶属关系，其事务保障工作难以纳入政府机关事务保障的范畴。而人民银行各级分支机构由于所处的外部环境、自身规模、经费保障水平等差异较大，事务保障方面采用的模式也不尽相同。总体来看，主要有以下几种保障模式。
1.成立综合性的物业管理公司。公司具有法人资格、自负盈亏，内设各职能部门，聘用部门负责人，明确部门工作职责，完善公司章程、管理制度和奖惩措施，以公司化方式运作。此类模式比较有代表性的是西安分行营管部成立的陕西同泰物业管理有限公司。
2.成立隶属于后勤服务中心的机关物业管理办公室。机关物业管理办公室负责水电等重要设备维护、卫生保洁、房屋及办公设备维护、消防安保等各项保障性工作，其工作人员主要来自以第三方劳务派遣形式招聘的临时雇佣人员。目前此种模式在省会中支及部分地市中支较为普遍。
3.采取服务外包。部分中支将卫生保洁、行区绿化以及常规性的各类维修、保养工作，统一承包给社会专业机构，保障工作的专业化水平得到显著提高。采取此类模式的主要以地市中支及部分县支行为主。
4.采取服务外包及自我保障相结合。将部分有规律的、劳动量较大的工作，如楼体及窗户的定期清洁、办公区绿化等，统一承包给社会专业机构;日常的安保、司机、打字复印及食堂餐饮等工作，则通过劳务派遣的形式外聘临时用工人员负责。目前大部分地市中支均采取此类方式。
5.外聘少量临时用工人员的自我保障形式。大部分县级支行，由于员工较少、行区面积较小，各类保障性工作劳动量不大，加之自身经费保障能力有限，通常采取第三方劳务派遣方式，雇佣少量临时用工人员，统一负责全行的保洁、餐饮、保安及各类常规的维修维护工作。
此外，也有个别分支机构依托当地政府后勤社会化改革的机遇，将本行的物业保障工作交由地方政府机关事务部门成立的物业公司来托管或委托社会其他物业管理机构全权托管的。
（二）存在的主要问题
1.干部职工的需求和保障能力之间的矛盾普遍存在。从作为服务需求方的干部职工角度来看，随着自身物质生活条件的不断提高，以及在社会认知领域获得的信息、参照体、供给渠道不断增多，干部职工对服务保障的需求也就不断提高;而作为服务供给方的各级事务保障部门，受传统机关事务服务工作的体制机制的制约以及工作惯性、路径依赖等因素影响，普遍存在着观念封闭、管理机制缺乏弹性、信息反映迟滞、供给手段缺乏，服务绩效不高，越来越难以适应需求方的变化。
2.服务保障工作的标准化水平还有待提高。一是标准化工作机制不够完善。机关财务、经费管理、公共用房、职工住房、公务用车等领域相关制度和办法的出台，普遍带有应景和救急的性质，缺乏系统的思考和成熟的顶层设计，与保障标准化、可持续发展的要求不相适应。二是服务保障工作的标准体系还不完善。主要体现在现行标准中，工程建设类标准相对较多，管理及服务类标准偏少;解决常规问题的标准较多，解决前瞻性问题的标准较少;程序性的要求和规定较多，触及问题实质的硬性标准较少;面向自身管理的标准和要求相对较多，面向部门和干部职工的标准和要求相对较少，特别是在当前落实绿色发展、节能环保要求的大环境下，缺乏对干部职工的硬性约束。三是标准化的意识不强。事务保障工作还普遍存在着福利性、供给制和长官意志浓厚的问题，大多数情况下，人们还习惯按照行政命令和领导喜好办事，不习惯按照标准和制度办事。
3.服务保障工作还存在效率偏低、资源浪费的情况。一方面是规模效应问题。由于管理体制特殊，人民银行各分支机构在不依托地方政府及社会物业公司的情况下，要确保机关正常运转，保障队伍往往是“麻雀虽小、五脏俱全”，特别是地市中支及以下分支机构规模普遍较小，实际劳动量并不大，这样势必造成事务保障人力资源和财力的浪费。另一方面是各级行也普遍存在资产管理粗放、资源缺乏有效利用的问题。如历年腾退的办公用房、职工宿舍（小产权房）等普遍闲置，未得到充分合理的利用;各级行自建的内部招待所利用率过低，特别是部分县级行招待所，软硬件环境相对较差，且缺乏必要的日常维护，导致系统内职工对入住比较抵触;各级行早年以建设培训中心名义遗留的大量房产，大部分未得到有效利用，处于闲置和失修状态。
4.各地区、各级行保障标准不统一、保障能力还不均衡。从早年职工住房的解决到当前的公务用车、电子设备、办公用品乃至食堂餐饮等，各地区、各级行之间的标准都不一样、差异较大。总体来说，上级行优于下级行，发达地区行优于欠发达地区行。特别是在县级支行，由于机构小、员工少，其事务性保障工作通常仅由少数几名外聘临时用工人员承担，保障水平不高，应急处置、抢险救灾能力普遍薄弱。
三、发达国家事务保障工作的典型经验
（一）注重发挥制度标准的约束和控制作用
美国联邦总务署负责制定一系列与联邦政府运转的相关标准，编制和印发联邦标准化手册，将联邦政策、标准和商品规范的开发、协调、批准、发布、索引、管理、维护、检验和质量控制等内容，印发成标准化手册并强制各政府部门使用。通过编制和修订联邦产品性能说明书，及时修订更新联邦产品性能说明书中的联邦规范、涉及联邦的合格品清单、联邦标准、商业条款种类，为各部门选择和使用自愿性标准提供信息和参考。
（二）注重商品化的理念和遵循等价交换原则
澳大利亚建立了比较完备的机关事务组织管理体系，在保障机关运转服务方面，主要采取商业合同管理方式，将有关服务项目承包给社会相应的经营单位，自身不直接承担具体服务，社会化程度较高。同时要求机关事务保障部门在具体实践中，真正贯彻公开、公平、公正的原则，按照市场化的模式开展竞价采购，既保证商品及服务质量，又增强公众对政府机关等公权力部门的信任。
（三）注重系统化的宏观调控
西方发达国家普遍通过宏观调控方式，在全国范围内进行合理的资源配置，达到最优化状态。在人事管理上，贯彻精干、高效、务实的原则，将机关事务管理机构纳入行政机构序列，在全国范围内撤并和精简机构，消除机构重叠、冗员过多情况。在工作实践中，通过商业往来和技术合作，在全国甚至全世界范围内对服务资源进行调配和合作。
（四）注重发挥政府采购的引导作用
美国联邦总务署负责汇集政府各部门的保障、服务需求，把联邦政府作为一个整体或集团客户面向市场，同时组织一个有强力议价、谈判能力的团队，力争以最优惠价格采购到低于市场平均价格的优质产品、服务，很好地控制了采购成本。因联邦总务署了解市场最新动向，熟悉采购法律法规和政策标准，各政府部门也愿意由联邦总务署来组织采购或提供所采购的产品、服务。
（五）注重法制化、规范化的管理
美国联邦政府的采购主要由联邦采购规则系统来规范，联邦政府采购程序有联邦采购规则、联邦信息资源管理规则、联邦财产管理规则、总务采购规则等四套规则。在具体工作实践中，通过建章立制，用规则和制度规范机关事务管理，在法律制度框架內，遵循一定的程序、按照一定的规则进行管理和运作;坚持合同管理，无论是在政府采购具体合同文本的制订还是在其他服务提供的协议中，合同与契约的方式均被广泛采用。
（六）注重专业化队伍的培养
以美国联邦总务署公共建筑部为例，该部雇佣了大量的房地产专家、建筑师、工程师、设备管理者、财产处理专家、环境设计者和其他相关人员，组成一支专业化程度很高的事务保障队伍。此外，为了进一步提高公共建筑服务的质量，该部还在全国范围内招募部分会计官员，这些技术人员被指定给公共建筑服务部的顾客，负责协调和帮助顾客们的日常活动。
四、新时期人民银行事务保障体系的构建
（一）宏观层面
1.加强机关事务保障工作的制度建设。首先，人民银行应对事务保障工作的管理及服务职能进行科学划分，机关后勤管理部门承担后勤管理职能，建立专门的后勤服务中心承担后勤服务职能，实现二者的有效分离。其次，进一步完善财务结算制度。后勤管理部门实行独立核算，建立并完善后勤服务部门和其他业务部门之间的结算管理，变全额预算拨付服务经费为按照不同的服务项目付费，并在实践中进一步探索和完善。再次，健全后勤服务考评及奖励机制。健全包括招标采购、服务过程监督、事后反馈核实等内容的事务保障工作评价体系，并据此建立完善针对自办实体模式或实行半市场化后勤服务中心的激励机制，完善职工考核分配制度，最大限度发挥职工的积极性。
2.构建与行业特征、时代要求相契合的保障标准化体系。坚持在尊重既有工作的基础上，结合人民银行的行业特征以及新时期发展理念的要求，秉承兼容并包的原则，构建含有标准化的政策法规和单纯技术标准并存的广义标准体系。在经费运行方面，逐步构建职工福利类、资产构建类、劳务成本类、物资消耗类等标准体系，进而形成机关运行经费标准体系。在机关资产方面，加快完善办公用房、公务用车、电子设备与产品等资产配置、使用和处置标准体系，确保机关资产的高效利用。在工程建设方面，建立和完善机关基础设施、公共服务设施、绿色建筑等运行标准，实现工程设计施工、管理服务、节能环保、安全应急等全程标准化。在集中采购方面，及时修订和完善采购品分类目录，完善集中采购工作流程，规范采购文件汇编及招投标、质疑投诉等各类信息公告内容，制订完善各类集中采购标准合同文本，改进协议供货采购方式和标准。在推动节能降耗方面，针对新建和既有建筑，分类制订能耗、物耗、水耗、用能设备及技术等强制性行业标准，探索开展行业内的能源审计、系统能效审计、节能量及节能技术评估、能源绩效评价等配套标准的探索和制订。
3.着力破解事务保障工作中所面临的系统性、全局性问题。如发行基金长途调运的车辆及服务保障、分支行公车改革等涉及全系统的共性问题，此类问题因为涉及到的范围广、职能部门多、情况复杂，最好由总行顶层设计，统一横向沟通协调，以期着力破解。
（二）操作层面
1.分类对待、因地制宜推进后勤社会化改革。人民银行各分支机构因规模、经费保障等条件各不相同，在推进后勤社会化改革方面，应采取分类对待、一行一策的原则。总体来看，一是加强对现有自办物业实体的产业化培育。按照现代企业制度的要求和服务行业的特点，对其进行股份制等多种形式的改造，增强其社会竞争力，逐步实现与主办部门的分离。二是稳步推行服务外包。以集中采购等方式，发挥市场配置资源的决定性作用，将生活性保障需求统一交由社会第三方专业公司来承担。三是探索开展区域性联合托管。探索以就近为原则，采取区域联合、集中招标的方式，将各行的保障性服务需求统一外包，提高规模效益、降低保障成本。
2.提高自有保障设施的服务效能。针对当前部分人行机构自建招待所等服务保障设施普遍存在着硬件条件差、服务标准和保障效能低的问题，各相关机构一方面应积极筹措资金，及时做好各项软硬件设施的维护，提升服务水平;另一方面，应对职工出差入住系统内招待所的问题，出台强制性约束，提高自有资源利用率，降低公务成本。此外，对于具备对外营业条件的自办餐饮及住宿机构，应积极探索开展对外营运，摊薄对内服务保障成本。
3.加强事务保障工作的信息化建设。积极推进“互联网+大数据”建设，充分利用大数据、互联网、人工智能等新技术，探索建立包括办公用房、职工住房、专项服务管理以及集中采购等业务需求的数据库及相关网站，运用电子商务手段与市场对接，提高保障效率及保障工作的透明度。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]岳世平.西方发达国家政府机关事务管理的实践及其启示[J].甘肃理论学刊，2009（5）.
[2]朱呈文，荣颖.推进我国机关事务标准化建设[J].中国行政管理，2018（3）.
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