【摘要】 审计机关逐步对高校党委书记和校长经济责任实施同步审计，界定高校领导干部经济责任是审计工作的重点和难点。文章以“高校党委领导下的校长负责制”为出发点，从实务角度提出审计应遵守的原则和对策，以期客观、公允地界定并评价高校党委书记和校长应承担的经济责任，完善高校党政权力运行的监督机制。
【关键词】 经济责任审计;责任界定;高校同步审计
【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】1002-5812（2019）01-0084-03
一、引言
近年来，中央和地方各级审计机关开始陆续对高校党委书记、校长实施同步经济责任审计，将党委书记和校长的履职情况一起纳入审计范围，以促进高校领导干部各司其职、各尽其责，更好地履行经济责任。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号）（以下简称《规定》）是经济责任审计的制度依据，规定了审计的内容、程序、责任认定及结果运用。在高校领导干部经济责任审计实务中，因发现的问题情形复杂、审计界定的客观依据不够充分、责任认定的逻辑思路不清晰等原因，审计报告存在界定不够严谨、评价不够准确的问题。本文建议合理运用审计原则和方法，梳理清晰的审计逻辑，分清情形，力求解决高校书记校长经济责任界定的难点，客观、公正地对书记、校长在履行经济责任过程中发现的问题进行评价和责任认定，有效纠正高校管理上的越位、错位和缺位现象，推进高校权力运行公开化、行政管理规范化，提高教育资源的使用效率。
二、高校党委书记、校长经济责任界定的难点
（一）违规行为隐蔽，难以获取客观证据。决策会议记录不全，违规行为的客观证据不够充分，决策情况复杂难辨，造成审计难以准确界定责任。具体表现在：一是重大经济事项的会议和文件传签记录不够具体完整。会议记录没有记载决策事项的商榷讨论过程和投票表决情况，文件传签过程以“阅”代替发表意见，领导干部对学校高风险经济事件的关键问题表态含糊不清、模棱两可，审计难以判断决策的过程是集体决策还是个人决策。民主意识不强，有些重要事项是领导口头决策，直接交给下级人员承办或实施，没有留下有迹可寻的文字记录。二是领导干部干涉决策事项的违规行为较为隐蔽，审计缺少客观证据。领导直接授意、指使、强令、纵容、包庇下屬人员违反法律法规的行为没有留下客观证据痕迹，审计难以察觉和取证。
（二）问题情形复杂，难以区分三种责任。《规定》将被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任分为直接责任、主管责任、领导责任，并区别不同情形做出认定，但是在审计实务中，因问题事项复杂，缺少执行标准，三种责任界定不清。经济责任审计是对“人”的经济活动和行为进行的审计评价，审计对象的特殊性决定了审计问题的复杂性，与其派生的问题责任界定变得更加困难。既要考虑问题产生的负面影响的严重程度，同时还要考虑问题事项中被审计领导干部参与的程度、主观或客观因素、集体或个人决策、是否分管或主管、前任对现任的影响等等，假如缺少清晰的审计逻辑思维和有效的审计证据，就难以对问题做出无误的判断，不能对责任做出准确的界定。
（三）书记与校长共同治理，难以划清职责边界。我国公立高等学校实行“党委领导下的校长负责制”，若没有准确理解和领悟“党委领导”和“校长负责”的意义，就无法分清书记和校长的职责，主要有两个原因：一是书记与校长的职责和工作内容存在交叉重复。我国《高等教育法》明确规定党委会是学校的领导核心，对本校工作实行全面领导，党委书记主持党委全面工作;校长在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，全面负责教学、科研、行政等管理工作。但“党委领导下的校长负责制”只是一个框架性的基本原则，缺少具体的操作规范和细则。党委书记和校长共同担负学校教育事业发展的目标，共同参与重大经济事项的决策，二者的角色往往存在同化现象，工作内容和职责交叉重复、难以划分。二是对书记与校长的职责认识不到位。很多人没有正确理解“党委领导”和“校长负责”两者的关系，认为“党委只领导而不负责、校长只负责而不领导”。在现实中如果高校缺少民主意识，书记个性强势，不严格遵循民主集中制原则，“党委领导”实际上变成“党委书记个人领导”，甚至出现“家长制”“一言堂”的现象。审计难以认定会议决议是个人意志还是集体决策的结果，造成责任界定失误。
（四）经济活动持续连贯，难以分清前任和现任领导的责任。公办高校属于持续经营的实体，一项完整的经济活动可能跨越几个责任期，前任领导班子做出投资决策，但投资项目的开展、管理等经济活动又在另一责任期。政策的延续性和经济活动的持续性，使得有些建设、投资等重要决策事项需到下一任期才看到正面或者负面的效果。前任领导班子管理不善造成历史遗留问题，因各种原因现任领导对相关情况未予纠正或纠正无效，导致历史问题继续存在。倘若没有正确区分界定前任和现任领导的责任，会造成审计评价有失偏颇，审计结果不可信、不准确。如何准确划分前任和现任所应承担的责任是高校经济责任审计的难点之一，需要作进一步探讨。
三、高校党委书记、校长经济责任界定原则
（一）权责一致。“党委领导下的校长负责制”要求党委书记和校长共同参与学校的治理，权力主体多元化带来的结果是责任主体多元化，容易导致两者职权模糊不清、责任界定不清等问题。经济责任审计要遵循权责一致的基本原则，即书记和校长作为高校的管理者所拥有的权力应与其所承担的责任相适应、相匹配，领导干部行使的权力不能逾过履责范围，所承担的责任不能超过权力界限，依责授权、权不逾责。按照权责对等的原则，根据大学章程、议事规则等制度，明确区分书记和校长任职时间和职责范围内的经济活动，只有在权责一致的基础上，才能正确划分党委书记与校长的经济责任，进而对高校治理产生正向积极的作用，实现学校健康发展的战略目标。
（二）客观公正。遵循客观公正、实事求是的原则，就要严格遵守审计制度和行业规定，制定全面的审计方案，设置合理的审计标准，实施规范的审计程序，运用恰当的审计方法，依法依规、不偏不倚地对高校党委书记、校长经济责任的履行情况进行责任界定和评价。提高审计证据的充分性和适当性，认定问题时既要关注违法违规行为带来的不良后果等客观影响，也要留意行为主体的主观意图，区分主观故意和决策失误、为私为公的界限，正确考量领导干部的是非对错，谨慎客观界定其所应承担的责任。如果只有主观的判断，没有确凿的证据（会议纪要、记录、合同、会计凭证等）证明领导干部违反法律法规，审计不能直接认定其责任。
（三）实质重于形式。实质重于形式，即不拘泥于表面的程序和规定，也不简单以领导干部是否主管或分管来判断承担的责任种类，而是注重经济事项决策和实施的实质过程，强化干部问责和责任追究的要求。如有些违法事件形式合规，会议记录载明集体通过决议，但是实际上在集体讨论决策时领导干部采用了不正当的手段，越权私自决策，那么所导致的风险或后果应由其承担;领导干部为规避重大经济事项的决策风险，故意授权或委托他人做出决策，造成了不良的经济后果，但其作为第一责任人不能因“缺席会议”“委托授权”逃避责任，应当承担直接责任;审计发现学校采购行为出现违规行为，校长虽然不直接分管，但实际直接干涉了招标过程，应该承担直接责任，体现了实质重于形式的原则。
（四）服务教育改革和发展。审计应当结合经济事项的决策背景、原因和执行效果等，判断对重大经济事项的执行是否符合教育事业“放管服”改革的方向，审慎得出结论;综合分析经济活动是否推动改革发展，从长远来判断是利大于弊，还是弊大于利;研究判断学校发展是否符合“深化教育改革，加快教育现代化”的十九大报告要求，确保重大教育政策得到有效贯彻和落实，进而促进高校的学科建设，实现高等教育内涵式发展。
（五）建立容错机制。应当建立容错机制，允许试错、宽容失败，保护好高校领导干部对教育事业改革的积极性、主动性、创造性，打消其害怕改革失败的顾虑，助推教育事业的发展和创新。深入调查研究，划分界限，深刻理解和准确把握“容错纠错”的内在逻辑关系，审慎研判问题的性质，严格区别高校领导干部在积极推进教育改革中因缺乏经验的无意过失、探索性失误和领导干部明知故犯、趁机谋取私利的违纪违法行为。但对于某些高校领导干部投机取巧，将“容错机制”当成违法乱纪的“挡箭牌”和“护身符”、为满足一己私欲故意违法违规的行为，应按照国家法律规定依法认定责任，并严格惩处。
四、高校党委书记、校长经济责任界定方法及对策
（一）以“搜集证据”为手段，深究隐蔽的可疑问题。一是注重原始证据的收集。实施审计前，取得学校会议议事规则的制度、领导干部任职期间职责分工和变化情况的文件，以及党委常委会、校长办公会的会议记录或纪要，书面请示和批示，对于实现办公信息化的学校，应提供OA传阅、传签的内容和传递流程记录。通常来说，这些会议纪要、记录等文件是判断决策是否符合规定程序最重要的原始证据。二是关注高校高风险事件、关键领域，抓住苗头性、倾向性的可疑问题。当遇到会议记录不完整、批示的内容不能完全还原事情真相时，要保持职业敏感度，向上级主管部门了解高校领导干部履职情况、群众投诉反映的问题，通过个别谈话的方式，向领导班子等会议相关人员核实重要事项的决策过程，设立匿名举报箱和电子邮箱供教职工投递控告违法行为的信函。一旦发现与重大经济事项相关的线索或举报，扩大审计范围，仔细审查合同、会计凭证等资料，关注银行账户和发票等关键线索，对可疑问题紧追不放，一查到底，揭露违规事件背后的真相，确保准确界定责任，推进学校党风廉政建设和反腐工作。
（二）以“责任清单”为核心，划清书记、校长的责任界限。对高校书记和校长实行同步审计，就要准确区分二者的职责范围，一旦责任界限划分不清，就会造成被审计领导干部相互推诿、相互扯皮、互不认责、互不领责的局面。一是梳理书记、校长的“责任清单”，厘清责任界限。全面收集書记、校长任职期间内学校“三重一大”会议议事规则的制度、“三定”方案、党委会和校长办公会会议决策纪要和记录、书记和校长年度述职述廉报告，在此基础上，梳理书记、校长的“责任清单”，区分书记和校长的权力和责任，清理两者的职责边界。一般来说“党委重在决策，校长重在执行”，党委权力体现在“管思想、管方向、管干部、管大事”，对学校战略性政策、组织机构设置、人员任免、干部队伍建设方面实行领导，最终把握重大事项的决策;校长具有对教学、科研、人事、财务等具体业务制度的最终决定权或日常管理的执行权。二是对个人违法事项，各自承担责任。书记和校长个人在收入分配、出国考察、公务用车、个人住房、公务消费等方面违反《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干规定》、中央出台的“八项规定”等国家相关法律法规和政策规定，应各自承担经济责任。
（三）以“民主集中制”为原则，审查决策事项的合法合规性。重点检查重大经济事项的决策程序，分析合法合规性。根据中共中央关于“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用（简称‘三重一大’）必须经集体讨论做出决定”的规定，参照各省市和行业的实施细则，结合学校制定的“三重一大”的议事规则和决策程序，认真审阅相关决策事项的会议纪要或记录、文件审批文件，审查重大经济事项的决策程序，包括重大经济事项的决策制度是否健全，决策程序和流程是否符合关于“三重一大”的规定，是否按照规定通常由党委常委会或校长办公会议集体研究做出决定、或者以文件传签方式决定;核实重要经济决策事项是否民主，是否执行了按规定应该实施的调查研究程序、专家咨询论证程序、教职工代表大会等审议程序，投资决策等重要经济事项，是否按规定履行了计算、财务分析、论证程序;分析决策是否综合了相关程序的调查论证和审议结果。分清情况，准确界定责任。审查获取的资料，充分考虑相关事项的决策规则、程序、过程、方式，是否遵循了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主集中制原则，依法依规界定不同责任。一是重大事项的决策程序不符合相关程序，且决策的事项造成了重大经济损失浪费、国有资产流失等严重后果，则领导干部承担最大责任，即直接责任，包括以下两种“程序不正义”的情况：召开会议，未经民主决策而直接决定实施重大经济事项，并造成严重负面影响的;在会议上经过集体讨论，但领导干部缺乏民主作风，独断专行、私自决策从而造成错误结果的。二是重大事项的决策过程合规，但在实施该经济事项时由于决策失误造成了重大经济损失等严重后果，领导应承担次级责任，即主管责任。三是重大事项的决策程序规范，且结果无严重的负面影响，则领导干部不承担责任。
（四）以“过错参与度”为依据，区分责任的层级。通常情况下，认定责任的等级与书记、校长参与问题事项的程度成正比关系。第一层级是有客观证据表明领导干部亲自、直接参与的决策事项而造成严重后果的问题，应从严界定责任。领导干部直接违反（或者本人与他人共同违反）国家法律法规，致使国有资产流失的行为，直接决定、批准、组织实施重大经济事项而未严格执行决策程序造成负面后果的行为，领导干部没有遵循民主集中制的原则，违反规定的议事规则，个人或少数人直接决定重大事项的行为产生严重负面效果的行为，都属于领导干部“直接”参与违规事项，应当认定为直接责任。第二层级是对于书记、校长没有直接参与，而有直接管理职责的工作，即其分管或主管的工作没有正确履行经济责任的，或所管辖下属单位发生重大违纪行为的，界定为主管责任。第三层级是非分管的下属单位未履行好部门职责而造成的经济损失，或者没有严格按照要求执行的行为，领导干部承担领导责任。在近年的审计实务中，高校在财务收支、基建管理、科研管理、资产采购和管理等具体业务执行方面存在不规范的问题较为普遍，如果校长直接分管，那么应承担主管责任;如果非校长直接分管，则应承担领导责任。
（五）以“履职情况”为事实，分清前任与现任的责任。秉着客观公正的原则和实事求是的态度，区分前任与现任高校领导干部的责任。一是严格依法界定前任与现任领导的审计范围和问责内容。从职责范围分析，对于不属于被审计领导干部职责范围内的经济活动，不应由其承担该项经济活动的责任;从时间跨度分析，对不属于审计领导干部任期内决策事项导致的问题，不应由其来承担责任。对前任与现任领导责任的界定不是机械地进行时间节点上的简单切割，而是要根据经济事项的重要程度和关联性特点来界定经济责任的归属，既不能把前任責任推到后任身上，也不能把现任责任归到前任身上。二是对历史遗留问题，辩证分析前任与现任的责任。充分了解并掌握问题产生的历史背景、客观环境和决策情况，关注不同任期领导干部的履职情况对局势的影响，重点审查现任领导干部是否执行应尽的监管职责，如果现任领导不作为、慢作为，消极对待历史遗留问题，没有积极履行经济责任，导致问题恶化，应负主管或领导责任;如果搜集到的审计证据表明现任领导干部积极行动，改善或遏制了不良形势，则其不应承担责任;对发现前任领导在任期间为满足一己私欲从中获利，或决策失误、管理不善造成严重损失的问题，应追究前任领导的责任。Z
【参考文献】
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