摘要：城镇总体规划和土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，两者是相互协调和配合的关系。 土地利用规划是城镇总体规划的一项重要内容，它与城镇总体规划中的其他内容一起，如村镇体系规划 、社会经济发展战略、各项基础设施建设规划等，共同构成土地利用总体规划时确定镇域土地利用结构与布局的依据。 土地利用总体规划应为城镇的合理发展提供充足的空间，以促进社会经济的持续繁荣。
关键词：城镇规划；土地利用；总体规划的协调
城镇规划是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据 。土地利用总体规划是对土地资源进行科学合理配置的指导性文件，是对土地利用实行宏观管理的依据。为了充分发挥利用土地利用总体规划对土地资源的宏观调控和管理作用，除了要在规划的编制与实施上下功夫外，更重要的是要有统筹兼顾思想。要理顺土地利用总体规划与其它各业用地规划的关系，其中一个主要的方面就是与城镇规划的协调。本文分析了城镇总体规划与土地利用总体规划在规划编制和管理工作中存在的主要问题，对两项规划相互协调进行了探讨，以实现两项规划的有效衔接 ，从而促进城乡社会经济的协调发展。
一、城镇规划与土地利用规划存在的差异
1.规划的指导思想不同
土地利用总体规划从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提 ，是按计划编制规划。因此，指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划 ，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
2.规划主体目标的不一致
土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量，土地开发、整理与复垦规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围 ，拟定分期建设的技术经济指标等 。
3.规划部门职能的差异
城市规划通常由规划建设部门完成 ，而土地利用总体规划是由国土资源管理部门来编制实施的。我国由过去计划经济时代土地无偿使用转变到有偿使用之后 ，各部门在土地使用上直接有了经济利益上的体现，客观上造成了各部门之间、各部门与国土资源管理部门之间的矛盾。
4.规划时间、层次不合理加剧了相互间矛盾
在土地利用规划的原则中，很重要的一个目标是规划用地应做到“一保吃饭、二保建设 、三保环境”。而现在恰恰相反，许多城市先有了城市规划，后才有土地利用总体规划。土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求 ，这肯定在指导思想上出现不统一 ，相互矛盾的结果。
5.规划用地分类和评价系统不一致
土地利用总体规划的土地利用类型的划分，主要是根据国民经济各部门用地构成而确定 ，共分为8大类。城镇规划中城镇用地的分类主要按土地的使用性质来确定，共分为9大类，用地方式主要为建设用地。土地规划中的土地适宜性评价是根据土地对某种特定用途的适宜性和限制性进行的，由土地适宜类 —土地适宜等级—土地限制型三级组成。城镇规划中城镇用地适宜性评价则是根据是否适宜建设分为三类： 一类用地，适宜修建的用地二类用地，基本上可以修建的用地；三类用地，不适宜修建的用地。
6.城市人口的统计口径不一致也造成规划的不同结果
城市人口统计通常有两个途径，一个是计生部门，一个是公安部门。统计的范围也有差异 ，有的以行政区域为界，或指城市所在区镇的市区人口或镇域人口，或指城市现状建成区的人口，另外也有以非农业人口为依据确定城市人口规模等。这种差异使得全市城市人口预测结果有所差异。在这种背景下，城市规划“以地定人”和土地利用总体规划“以人圈地”的不同行为，必然产生不同的矛盾结果。
二、城镇规划与土地利用总体规划协调的内容
土地利用总体规划和城市规划相协调和衔接的中心内容是城市的用地扩展规模和用地扩展方向 。其中城市规模是协调和衔接的重点和核心。除此以外，还有城镇性质的确定，规划人均建设用地标准的确定 ，城乡结合部的用地安排等。 城镇规划与土地利用总体规划协调的措施。
1.加强土地管理部门与城镇建设规划部门的协作，做好“两个规划”的衔接工作两部门要加强对城市用地的统一管理 ，严格审批制度，真正做到“统一规划 、统一征地 、统一开发、统一建设、统一管理”。切实加强 “两个规划 ”实施后的监督检查 ，严肃查处违法建设和用地案件。城镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，衔接重点应放在城镇建设用地区的范围和界线上，建设用地区内部的土地利用应根据城镇建设规划的要求安排 ，土地利用总体规划一般不作干预。
2.城镇发展用地规划。要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据城镇规划所制定的发展用地规模和控制范围，不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的控制指标。城镇建设用地应严格按照耕地总量动态平衡的要求 ，并努力提高耕地质量。城镇建设用地必须符合土地用途管制要求。对不合理的用地 ，要根据土地利用总体规划和城市总体规划的要求作局部调整，以求科学 、合理的利用土地，任何部门、单位和个人的建设用地都要服从土地利用总体规划和城镇建设总体规划 。
3.走“内涵挖潜”的城镇建设道路。当前，城镇规划应转变思想 ，改变以外延扩张为主的“摊大饼”式的粗放的城镇建设方式 ，转到节约用地 ，充分发挥城镇空间效益的“内涵挖潜”的集约型建设道路上来 。这要求城镇规划首先具有 “建设用地紧张”的观念，然后在规划时 ，更科学、更精密、更详尽地安排好每一块地的建设，充分利用城镇空间，适当增加建筑密度、容积率、更详尽地安排好每一块地的建设，充分利用城镇空间，适当增加建筑密度、容积率和建筑高度。目前，许多城镇的建筑密度和容积率都很低，开发改造潜力很大。另外 ，加强对旧城的改造 ，提高旧城的土地效益，使旧城用地布局、结构和功能更紧凑合理。由于旧城改造所需资金和拆迁工作的难度远比开发郊区大，导致城镇建设不断的向郊区扩张，应该从政策和地价、税费等方面积极支持旧城改造和限制郊区开发，减轻非农建设用地占用耕地的压力。另外 ，也可以通过压缩农村居民点和村 、镇工业企业用地以土地置换方式，实现“迁村并点”和集中村、镇工业企业 ，达到节约建设用地的目的。通过中心村建设，压缩农村居民点建设用地 。
4.注重规划的实施及其法律效力。土地利用总体规划和城镇建设总体规划一经批准 ，就具有法律效力，必须严格执行。要广泛宣传，以提高执行两个规划的严肃性、服从土地利用总体规划的自觉性以及实施的有效性。
综上所述，为了合理有效地利用极其有限的土地资源，保护生态环境，保证城市发展和建设用地需要，在编制土地利用总体规划时，应充分发挥城镇规划对土地集约利用的调控作用。但现时二者往往存在一定矛盾，应予以协调。这有利于优化土地及空间资源的配置，遏制建设用地不断扩张的势头 ，切实保护好珍贵的耕地和基本农田；充分发挥土地资源效益，节约每一寸土地；为城乡居民创造美好的生活空间、美化居住环境并提高生活质量。
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