【摘要】文章回顾了解除规制和私有化实施以来，国外公用事业规制经济学的研究动态，包括解除规制实践中的反思、规制经济学理论的进一步发展，针对公用事业技术发展现状规制的有效性分析，以及有效规制的前提条件等七个方面，并对这些研究动态做了评价和展望，以期为我国相关领域的研究和实践提供借鉴。
【关键词】公用事业 规制经济学 私有化 自然垄断
由于存在网络、管道和类似的高成本设施，公用事业行业如电力和天然气运输及配送，铁路设施、电话固网、饮用水和污水处理等行业往往在不同程度上具有自然垄断特征。随着公用事业技术的不断发展，特别是20世纪90年代以来，很多国家实施了公用事业的解除规制和私有化，通过鼓励市场进入和竞争以促进效率提高和创新。当前的相关文献在很大程度上表现为对这一过程的经验总结和理论反思，同时公用事业规制经济学理论及分析方法也产生了一些有价值的创新。
公用事业的激励性规制
在解除规制后，公用事业行业如电信、电力、天然气等行业被重组并引入竞争，激励性规制理论得到了较大的发展。Joskow（2008）研究了激励性规制（incentive regulation）的新发展，以及在电力输电和配电网络分拆规制方面的应用。他指出，大多数受规制的垄断部门服务最优定价（first and second-best）的文献隐含假设规制者对被规制公司的成本和需求拥有完全信息。实际上，受规制公司可能利用信息优势在规制过程中增加自己的利润，使消费者的利益受损害（Laffont and Tirole，1993），这导致了可能的道德风险和逆向选择问题。在对比了回报率（ROR）规制设计和价格上限（PACP）规制后，Joskow（2008）指出，最优的规制机制介于两者之间，类似于利润分享合同或滑尺规制（sliding scale）。
公用事业规制的有效性
各个国家的规制有效性反映了各国的特定经济、政治和社会条件。Haskins（2000）认为规制系统的有效性取决于五大原则，包括问责制（Accountability）：即要求规制者应该向产业和公众说明他们决策的合理性；透明度（Transparency）：所有参与做出规制决策的各方和规制决策制定的方式要公开并接受公众的监督；相称性（Proportionality）：规制程度和要解决的市场失败成比例；针对性（Targeting）：规制的范围要针对问题不能扩大到不相关的领域；一致性（consistency）：要求规制具有高度的一致性和持续性，在受规制方、规制者和公众之间建立信任来最小化规制风险。Parker（2002）指出，由于规制带来的不确定性，最小化规制风险和最大化规制有效性要求保护规制部门独立于特殊利益集团，规制不应受制于即时解雇（summary dismissal）的规定。例如，在英国，规制者被任命时有固定期限合同，第一任一般是五年，若无法律规定的不适当行为外不能被解雇。
标尺竞争和特许权拍卖及可能的合谋问题
规制者通常使用标尺竞争来模仿竞争性力量，Shieifer（1985）指出，在规制实践中运用标尺竞争的潜在问题是公司之间的合谋行为。因此公共规制部门通常使用特许权拍卖来选择私人公司，正如Demsetz（1968）提出的，事前竞争力量能替代正常的市场竞争。但当公共规制部门拍卖垄断权力时，私人运营商之间的合谋是普遍的问题。处于标尺竞争规制下的公司可能合谋，经济文献中对此关注较少。Laffont和Martimort （2000）的文章考虑了一个更为一般化的问题：当代理人的私人信息相关且可能形成联盟时，如何设计规制机制。Tangeras（2002）讨论了存在合谋时最优的标尺竞争。上述研究都是采用静态框架，并假设公司的私人信息不完全相关。
Chong和Huet（2009）使用触发策略下的无限重复博弈，研究规制者为克服信息不对称人工模拟公司间竞争的机制，即标尺竞争和特许权投标。考虑两个位于不同地理位置的公司，合谋是设定为自执行的，这两个公司在地方市场上是自然垄断，国家规制者在规制时面临信息不对称问题。监管者可以使用特许权投标、标尺竞争或同时使用两者来规制。在触发策略下，只有期望效用折现值大于非合作行为时，双方才会共谋。静态博弈的结果显示标尺竞争的价值在于规制者可以利用公司之间私人信息的相关来获得公司的私人信息，从而避免昂贵的信息租金。动态博弈显示，公司是否能够合谋取决于采用的规制工具，规制工具的混合使用既可能维持合谋也可能减弱合谋，在采取不同的规制手段之前要高度谨慎。
可竞争市场定义下的自然垄断的检验
从1948年萨缪尔逊第一版教科书出版以来，直到20世纪70年代末期，自然垄断被认为是“一些基本要素形成了大规模经济生产内生的垄断”。但是自1977年之后，自然垄断概念受到了可竞争市场理论的批评，从1980年开始的一系列文章里提出了可竞争性的概念（Baumol，1982），由此导致了自然垄断概念的巨大变化。自然垄断被描述为成本函数具有弱可加性（由一家公司生产成本更低）和可维持性（新进入者不是有利可图的）。由于弱可加性，新公司的进入意味着成本高带来的效率损失。Baumol（1982）指出，弱可加性的这种直观的吸引力却被分析上的难以捉摸抵消了，仅看数学表达式或图形通常无法确定函数是弱可加性的。此外，很明显不存在直接的判断标准能测试函数是弱可加性的。由于研究可能需要可观察的范围以外的数据，因此对此开展实证工作是非常艰巨的任务。
20世纪90年代中期，澳大利亚规制改革中把铁路（above-rail）和轨道和信号（below-rail）分拆成了不同的公司。规制机构认为轨道和信号（below-rail）是自然垄断，但是铁路（above-rail）是潜在竞争性的，因而在铁路（above-rail）引入了第三方竞争（third-party access）。Johnson（2008）使用超越对数成本函数（translog cost function）验证了澳大利亚铁路解除规制后分拆形成的铁路（above-rail）的可分拆性和轨道和信号（below-rail）的弱可加性。通过验证两者可以评估政策转变是否合理，可分拆性是指铁路分拆成铁路（above-rail）和轨道和信号（below-rail）两个部分在经济上是否合理，即是否垂直分拆导致了效率损失。可分拆性的研究是检验澳大利亚铁路（above-rail）和轨道和信号（below-rail）投入的交叉价格弹性是否显著；生产单产品的公司通过规模和范围经济验证弱可加性，多产品公司则使用ray平均成本和一些复合商品。检验结果显示：分拆不可能导致低效率；铁路（above-rail）的成本弱可加性很弱，这意味着可持续的竞争很弱。因此对于政策制定者而言，铁路行业引进第三方不会带来多大的竞争。因此Johnson认为由于明显缺乏弱可加性，分拆后的两个公司可能会出现双边垄断和双重边际。市场内竞争（within the market）可能是有限的，而市场的竞争（for the market）能通过可竞争性对价格和产出产生类似的影响，因而可竞争性可以替代市场内竞争。
Bitzan（2000，2003）使用美国铁路数据，使用超越对数生产函数中发现70%的情况下铁路成本是弱可加性的。Ivaldi and Mccullough（2006）使用了不同的模型发现在93%至97%的情况下铁路（above-rail）是弱可加性的。通过分拆，可能会出现铁路（above-rail）和轨道和信号（below-rail）双边垄断和双重边际，这是劣于垂直一体化垄断的结果。
公用事业规制者规制机制选择行为的研究
Peltzman和Stigler发展了规制者行为的规范模型，他们认为规制者将不会服务单一的社会利益，而是有他们自己的多元化目标。在规制实践当中，回报率（ROR）规制是20世纪美国公共事业行业的主要规制形式，Evans和Garber（1988）的模型认为，有自己目标函数的规制者将采用回报率规制。20世纪70年代晚期价格上限规制开始吸引学术界的注意，到20世纪90年代逐渐为规制者采纳。学术界认为，虽然仍不是一种完美的规制形式，价格上限规制可以消除回报率规制可能导致的过度投资扭曲现象（Schmalensee，1989）。尽管如此，ROR向PCAP转变用了很长时间，而且规制者逐渐采纳同时体现两者的混合规制形式。例如，澳大利亚能源规制者（AER）在输电服务中采取的收入上限规制计划中规定：“采纳至少5年的规制期，输电服务的提供者必须在规制期倒数第二年的4月上报收入上限申请，AER将会根据为输电服务提供商制定加权平均资本成本（WACC）从而为他们提供一个公平合理的回报率。”英国也执行了类似的计划规定。对此，Armstrong and Sappington（2007）认为，尽管采取回报率（ROR）规制会产生过度投资，但由于资本投资决策提供了有关公司技术的信息，所以规制者仍采取这种规制形式，因而回报率（ROR）规制是信息不对称的结果。
有些学者认为应该从规制者的行为来研究规制机制的选择问题，Blank和Mayo（2009）指出，在Stigler对规制者行为的研究之后，理论界普遍接受了规制结果和规制约束是规制利益供需的结果，还有待发展的是规制者如何和为什么选择特定规制工具的细节。Averch & Johnson（AJ，1962）首创的正式规制模型方法，认为回报率规制将导致受规制公司投入的低效率。在综合Stigler的规制实证经济理论和AJ（1962）的正式规制模型方法的基础上，Blank和Mayo着重研究规制机制的选择是如何内生决定的。延续Peltzman（1976）的研究，Blank和Mayo对规制者目标函数最优化的分析得出结论：规制约束的选择既不是AJ分析的纯正的回报率（ROR）规制，也不是最近的规制研究中的纯正的价格上限（PACP）规制。单独使用回报率（ROR）规制或价格上限（PACP）规制都无法实现规制者目标的最优化，混合规制形式能减轻回报率（ROR）规制下的过度投资行为。
规制俘获分析：信息不对称下的三层结构模型
斯蒂格勒和公共选择学派认为规制者可能受特殊利益左右，狭义的规制俘获指受规制垄断者最终控制了规制机构。其后的研究逐渐发展了斯蒂格勒的观点，表现为进一步打开了规制俘获的黑箱。Peltzman（1976）建立的模型由政治家、生产者和消费者三方组成，在生产者利润最大化的约束条件下，政治家选择最大化其势力的价格，政治价格通常位于竞争价格和纯正垄断价格之间。Peltzman模型的主要特点是，官员权衡消费者或生产者之间可获的收益，但没有说明收益如何形成（DAL Bó，2006）。
Tirole（1986）首次使用三层结构来分析规制俘获，进一步的发展是由Laffont 和Tirole在1993年完成的，他们的模型假设规制者可能了解公司的真实成本，因此政府将会采取措施有效引导规制者，以防止其被俘获；同时对公司提供一定激励，以减弱公司和规制者合谋的动机。DAL Bó（2006）通过政府、规制者和受规制公司三层结构模型提供了较为准确的框架，以理解信息不对称下规制俘获的产生机制，从而进一步打开了规制俘获的黑箱。引入规制者后可以更容易分析政治委托人如何应对代理人可能被俘获的问题。但他也指出，虽然在监督遏制贪污和采购方面有了一些结果，规制俘获的起因和结果方面的实证证据十分缺乏，特别是缺乏没有信息不对称导致规制俘获的证据。
自然垄断规制的首要目标
根据传统经济理论，对自然垄断行业实施规制是最小化无谓损失（Deadweight loss），因此传统规制理论建议采用边际成本定价和拉姆齐定价规制。很多文献指出规制实践中却并非遵循此规制，拉姆齐定价至多受到规制者温和的欢迎。Laffont和Tirole（2000）指出，目前规制理论界和规制机构总体而言对拉姆齐定价持怀疑态度。在实践中，规制机构一般不愿实施拉姆齐定价法，如一些规制者允许受规制公司在加权平均价格上限下灵活设定价格。经济理论认为，规制者不愿意采取拉姆齐定价的原因是难以获取必要的信息，也可能基于分配或公平考虑，例如，Laffont和Tirole（2000）指出，大多数反对拉姆齐定价的专家认为其无法满足公平和无歧视的要求。
Biggar（2009）根据上述规制实践和规制理论的差异，对自然垄断规制的首要目标进行了研究。Biggar（2009）认为，传统自然垄断规制忽视了自然垄断规制的首要目的应该是试图保护沉没成本（Ramsey pricing），特别是受规制企业的消费者的沉没成本（Ramsey pricing）。他指出，部分规制经济学文献中吸取了交易成本（transaction-cost）学派的思想，规制的目的是防止投资者套牢的风险，以及鼓励对沉没资产的投资。垄断公司的消费者害怕一旦投入了沉没成本（Ramsey pricing），垄断者将采取事后机会主义行为（ex post opportunism）即提高垄断服务的价格从而获利，因此使用者不愿意投资从而造成社会福利损失。长期而言，对消费者沉没成本的最好保护是价格规制机构对垄断者实施监督，以使其持续提供服务及保证服务质量，和总体而言相对稳定的价格，把消费者沉没成本纳入分析可以缩小传统经济学理论与规制实践之间的差距。
结论与展望
从上述研究动态来看，公用事业规制经济学的当代发展有两条主线。一条主线是紧扣规制实践，从解除规制和实施私有化、在公用事业单位通过各种方式引入竞争的实施效果中不断总结和反思，并且认为无论是如能源行业供给和电信行业的先进网络设施建设方面的问题都说明需要新形式的竞争和规制，并且探讨了公用事业的网络规制和实现规制的有效性。
另一条主线是不断吸收信息经济学、产业组织理论、博弈论、交易成本学派在内的相关经济学的新发展进一步研究了如标尺竞争和特许权拍卖中可能的合谋问题和规制俘获问题，同时探讨了公用事业规制者对特定规制机制的选择行为。
从研究方法来看，博弈论及其研究方法得到了更多的使用，由于规制是规制者和受规制方的重复博弈，结果取决于经济社会政治和技术因素，对博弈双方行为的深入探讨将有助于规制有效性的提高和规制目标的实现。此外，通过对可竞争市场下自然垄断的实证检验和对规制首要目标的探讨引发了对传统规制经济学中基本经济学原理和概念的思考。正如Arrow（1974）指出的那样：无论市场或政府都不一定导致社会最优的结果。
公用事业规制经济学的当代发展向我们展示了对于市场和政府适用范围的研究，但是由于如规制俘获和弱可加性等重要概念的相关实证证据和数据还十分缺乏，相关理论和建模即结论等等要尚待进一步检验和发展，目前还不能回答在多大程度上市场和政府的各自适用范围，不过这也正是这一学科正在努力的方向。
（作者为中共贵州省委党校副教授）
责编/韩露（实习）
