农民工转户行为的演化博弈分析

共同富裕的目标。这种不平等性的消除，对缩小城乡差距、区域发展差距，实现社会和谐都有促进作用。

各级政府在中央精神指示下，结合自身实际积极探索。一是全面取消户籍迁移限制。如辽宁省于2009年出台了《辽宁省深化户籍管理制度改革若干规定》，实行“一元制”户籍登记管理。二是降低准入条件型。如贵州省于2009年出台了《关于推进户籍制度改革的意见的通知》，对本省籍农业人口规定有相对固定工作、固定住所半年以上的，可办理非农业常住户口；投靠城市亲属，生活有保障，办理非农常住人口在各地多有探索。三是高门槛型。通过设定标准，如积分制度，以限制户籍迁移，这在中国一线城市如北、上、广、深等较多采用。

总的来说，虽然各地的户改工作在政策执行力度上有所差异，但从长时间看，政府越来越有激励促进农民工户改工作的进行。然而除了一些一线城市户口“一票难求”，大部分中小型城市的户改工作却陷入了尴尬的境地。政府希望从转户农民工手中征用土地，但补偿和支持农民工的政策却不够有吸引力。后者却愈加持观望态度，出于对农村所有土地未来收益的乐观预期和对城市生活的不确定性，并不急于转换身份。在这种情况下，农民工的转户速度渐渐放缓甚至停滞，不利于农民工市民化的稳定可持续发展。

三、案例分析——重庆市户籍制度改革中的政策演变与成效

重庆市2007年6月与四川成都市一起获批成为全国统筹城乡综合配套改革实验区，开始探索以户藉制度改革为主线之一，推动农民工市民化工作，前期选择多个区县开展试点，并于2010年7月发布了有关深化户籍制度改革的4个文件

《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见（渝府发〔2010〕78号）》《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法（试行）的通知（渝办发〔2010〕202号）》《重庆市人民政府办公厅关于印发户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）的通知（渝办发〔2010〕203号）》和《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）的通知（渝办发〔2010〕204号）》。，在全市全面启动。

重庆市户籍制度设计把握了维护农民工权益（特别是土地权益）和合理把握城市公共服务支撑能力的原则，被简称为“3+5”转户模式，还被形象地概括为使转户农民“保留3件衣服、再穿上5件衣服”。

农民土地权益方面。过渡期的设置体现了政策弹性，即允许农民工转户后3年内可保障其农村宅基地、承包地、林地等的使用权和收益权，过渡期满再依法自愿处置。此项政策后来在实际推行中进行了合理调整，不再设置3年过渡期限制，转户居民可自愿选择继续长期保留、按规定流转、退出三种方式。文件还对农民工退地类型、退地补偿标准及渠道、方式做了详尽设计，如宅基地及附属设施自愿退出，可通过地票交易的，产生的净收益按85∶15的比例分配给转户农民工和集体经济组织，若不能地票交易的则按每亩9.6万元一次性结清；又如自愿退出承包地，则由村集体按承包剩余年限和每亩年平均收益标准给予转户居民补偿，充分体现在现行法律制度下保障转户农民工既有土地权益。

城市公共服务方面。文件总体体现了转户农民工与现有城市居民权益的对等性设计，如明确提出转户后将在教育、医疗、就业及社会保障等方面与现有市民一致，且不以退出原农村权益为前提。围绕户籍制度改革，系统设计了包括土地、教育、医疗卫生、就业及社会保障等制度，相互支撑，改变了就户藉改户藉的传统思维，尽可能实行城乡制度间理想与现实的有机结合，使转户农民和社会适应度增加。

研究表明，重庆农民工户籍制度改革政策设计具有三大特点：一是坚持个人自愿，二是既有权益的保护，三是转户农民与现有城市居民权益一致性。具体而言，还有五个方面值得进一步分析。

第一，坚持就业导向、转户自愿。能否有相对稳定的就业是农民工、政府均要考虑的前提。文件规定，若在主城区工作5年以上、区县城工作3年以上者均可选择迁入其区域。由农民工自主决定转户过程。

第二，转户后与原城市居民待遇完全一致。文件规定，在就业方面，纳入城市就业服务体系，参与就业培训，给予创业扶持，如社保补贴、岗位补贴、培训补贴、小额贷款及贴息等扶持政策。住房方面，享受公租房保障体系，商品房相关税费减免。养老、医疗方面，人社局建立了与公安部门动态对比转户居民数据信息机制，并对工业园区和各行业领域农民工转户后的社会保险及时跟进，由用工单位按城镇职工标准依法缴纳社保。教育方面，平等享受义务教育等相关教育服务。

第三，对转户农民工保留其在农村转户前同样的权益。文件规定，未退出土地者仍可享有种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、征地补偿收益等9项权益，保留其他与农民身份有关的如计划生育政策、计生奖励扶助等26项相关政策。

第四，鼓励自愿退地者。文件规定，若自愿退出土地（宅基地、承包地、林地），对宅基地，按地票交易价相关比例给予转户者，或按规定价格（9.6万/亩）给予转户者；对承包地，将经营权流转给经营大户，将流转费给予转户者，使转户者取得财产性收入，成为入城的创业、安居资金之一。

第五，建立合理的转户成本分担机制。市民化不论对政府、转户农民还是社会，转户成本是客观存在的，政府对此有充分考虑，并设计了多主体、即时与远期消化方案。如主体方面，设计由政府、用工企业（职工）、社会三方面各承担1/3，政府主要体现在提供基础设施建设、公共服务（尤其是基本公共服务）方面，用工企业（职工）主要体现在养老保险、医疗中新增部分方面。以时间、发展换取对改革成本的消化，也是重庆户改的显著特点。房地产商等社会主体承担转户居民退出宅基地所需的成本，按照每亩地票20万元计算，占土地出让价款的2%～5%。

近年来，通过户改及相关配套政策的实施，农民工市民化取得初步成效，全市户籍城镇化率与常住人口城镇化率差距有所缩小，城镇化水平与质量有所提高。重庆户籍人口城镇化率（常住人口城镇化率）1997年、2010年、2013年分别为19.5%（31%）、29.9%（53%）、40.6%（59.6%），“十二五”以来的年均增长明显快于以前。据有关统计，户改以来累计转户469万人左右，4年提高了约11个百分点。并且转户结构不断优化，转户居民权益保障基本到位，推进过程中未出现重大纠纷事件，保障了社会稳定，较好地促进了社会公平和谐、城乡一体化发展和城乡资源加快互动。

从重庆市户籍制度改革的整体进程看，前期与全国许多省市在户籍制度上的改革探索很相似，户籍制度改革的主动权掌握在政府手中，农民工户籍转变的速度往往取决于政府有没有经济和政治利益激励放开户籍管制，允许农民成为城市居民，农民工市民化开始的很长一段时间内都是一种被“选择性”入籍。而2010年实行的以农民工市民化为主体的户籍制度改革，则出现了值得关注的变化，农民工在户籍转变中的主动权大大增加，政府在权益方面的妥协和让步也大大增加。从演化博弈论角度看，二者博弈策略调整变化的原因主要有：其一，新型城镇化带来的利益是大家共同感受和追求的。无论是政府还是农民工，都希望能够分享红利，近几年重庆户籍城镇化率的较大提升应是证明；其二，市场在资源配置中的基础乃至决定性作用，正逐步成为中国市场体制机制的主导。各方都存在自身的利益考虑，重庆农民工各类群体对户籍改革的态度不同，政府对户籍改革条件的设置表明了这一点；其三，法制化取得较大进展，制度、规则得到重视。各方利益开始得到尊重、保护，特别是农民工的权益，包括财产权和使用权等，如农民工在农村的“三件衣服”，不是简单地要求放弃；其四，博弈双方策略的改进。特别是原来占强势的政府方面，在进程中积累有益的经验（试错过程），朝有利于各方利益的方向改进。这个案例具备演化博弈论的基本特征，在共同的目标追求中，各方在不断试错中调整自己的策略，这是重庆市户籍制度改革具有全国典型性的地方。但是，重庆市户籍制度改革中遇到的矛盾和问题，表明这个博弈尚处于帕累托改进阶段，中国城镇化的红利还有很大空间，当然，这需要有关环境和条件的进一步改善。

重庆户籍制度改革的经验用现实验证了上文演化博弈的结论与分析，即要促进农民工市民化，政府需要适当让利，让农民工甩开思想和经济上的包袱，更主动地参与市民化进程。

四、结论与政策建议

新型城镇化下户籍制度改革（这里主要考虑农民工转户方面）存在各方利益共同性和合作利益最大化的内在逻辑，演化博弈的过程中选择合作博弈是一个合理的方向，需要建立、完善合作博弈环境（合约），营造合作博弈的良好条件，积极探索其路径、方法与平台。

其一，依法维护农民土地权益，积极提供城市公共服务，让农民工充分享受市民化“红利”，充分尊重农民工意愿。以经济和行政手段提升农民工博弈地位，以促进地位平等的方式实现真正意义上的权益保护，使博弈结果平等化。更多发挥市场机制作用，分享户改红利，促进农民工市民化。

其二，加强顶层设计，与户籍改革相关的国家层面法律法规需要修订和完善。目前，各地关于农民工转户方面的户籍制度改革探索都明显遇到了“天花板”，如转户前后由于农民工身份变化涉及的保留原身份权益承诺（农村生育政策、计生奖励扶助、购房契税补贴、“三权”等权益）尚属个别地方政府的改革探索；现有《担保法》《物权法》对土地使用（耕地、宅基地、自留地、林地等）的相关规定与农村及土地经营模式规模化、产业化，增加农民财产性收入的现实需求有矛盾冲突。法律法规的模糊性不利于户改的顺利推进，需要进一步深化改革，加强顶层设计，明确“博弈合约”。

其三，树立全国整体意识，形成要素自由流动的环境。农民工市民化既有政府与农民工之间的博弈，站在区域层面，也有地方政府之间、地方政府争取中央政府财力支持之间的博弈。发展不平衡导致的利益差异、成本分担差异客观存在，由此地方之间形成行政壁垒，这与农民工流动性、财富创造性和农民工市民化产生巨大矛盾，社会保障体系、基本公共服务体系碎片化严重，从全国看这是影响农民工市民化进程快慢的主要因素之一。如地方政府财政独立导致的市场分割，使农民工输出地和农民工输入地对待农民工市民化态度和政策有较大差异；由于财力不同，各地争取中央政府支持提高自身公共服务水平的博弈也在持续。需要通过顶层设计，进一步推进市场化，打破行政壁垒，促进要素自由流动。

其四，促进“四化”同步，增强城乡一体化发展能力和水平。农民工市民化必须建立在产业发展、城市功能提升以创造更大的就业创业空间的基础上。城市产业的发展是创造就业机会、吸纳农村剩余劳动力的前提，也是农民进城的利益驱动力，必须大力推动新型工业化。改善城市功能，提高承载能力，产城互动，将为农民工创造宜业宜居的环境。工业化、城市化又将能动性地反作用于农业现代化。信息化及“Internet+”将给工业化、城市化、农业现代化增添动力。“四化”同步，加快发展，才能为农民工转市民提供更好环境，同时营造城乡一体化发展的社会新形态。

其五，协调各方利益关系，建立合理的各级财政分担机制。要加快农民工市民化，同时又要使转户农民工不成为城市二等公民，必须确保与原市民权益一致，但势必加大财政支出的压力。如在完善进城务工人员各类基本社会保障的同时，需强化教育培训，提升进城务工人员及其下一代本地化所需的基本素质和技能。上述以公共服务为主的权益赋予，需要大量财力支撑，建立科学合理、符合中国和各地区发展实际的财政供给和分担机制迫在眉睫。中央财政应安排专项资金，地方财政按照一定比例安排配套资金，不断完善中央和地方对农民工市民化所需公共服务投入的合理分担机制。特别是对跨省（市、区）迁移农民工本地市民化的区域，中央政府可建立财政转移支付制度，加大对这些地方公共服务建设的支持；在土地等要素方面给予一定倾斜，以鼓励这些地方更多地实现本地化的农民工市民化。

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