【摘 要】 基于杭州港建德航区水上非现场执法工作情况，分析建德地方海事处因执法案由单一、视频监控设施滞后、区域内一体化业务单一等问题，无法进一步开展水上非现场执法工作的情况。针对存在的问题，提出相关对策：加快数据传递，实现信息共享；加强GPS监管及维修服务；加大科技投入，完善硬件系统；与时俱进，提高执法人员素质；完善全省非现场执法异地处罚系统的建设。
【关键词】 杭州港；建德航区；水上执法；非现场执法
0 引 言
水上非现场执法是实现水上交通执法科技进步的必然趋势，是深入开展各航区“一体化”管理的重要内容，是创新社会化管理的着陆点和基础。所谓水上非现场执法模式是指港航海事部门对利用视频监控设备、射频识别无线通信技术、全球定位系统、船舶综合监管系统等信息化手段发现的或者现场查获不宜当场处罚的水上交通违法行为，通过网络技术和法制的保障，进行异地异时的调查、处理、执行的执法模式。该模式的应用是为了推进和深化“一体化”管理，以法治推进科学管理、创新社会管理目标的实现，即“执法一体化”。目前，杭州水上交通成为全国交通系统中最先跨入非现场执法模式的地区之一，为该模式在全国的普及起到了很好的示范作用。
1 水上非现场执法工作的开展
1.1设备保障
1.1.1 视频监控
建德航区与杭州港航管理局指挥中心（以下简称局指挥中心）连接的视频监控主要是提供重点水域、桥梁、渡口码头等区域的实时监控图像，便于建德地方海事处有效监管三江（富春江、兰江、新安江）流域通航情况。具体视频监控安装情况如下：
（1）目前，已连接到局指挥中心的视频监控点有3个，且都能在局港航视频监控平台查询实时监控图像。
（2）2013年8月新安装的视频监控点有9个，视频监控画面已能直接与局指挥中心连接，但由于地方网络带宽不足，暂时无法查询这9个点的实时监控图像。
（3）杭州港航管理局信息中心已为建德地方海事处的新梅城所和大洋所安装了GPS自动核查系统，该系统能自动对从海事所边上通过的船舶进行GPS查询识别，对已安装GPS的船舶进行记录。目前该系统硬件部分已安装完毕，软件正在测试中，在软硬件完成调试后将正式投入使用。
1.1.2 GPS信息化
航区船舶GPS信息化是实施和推进“一体化”管理的前提，是落实节能减排的新方式，是实现水上交通管理从动态监管转向静态监管，由现场监管为主转向以界面监管为主的模式转变的物质基础，也是实现水上非现场执法的重要手段之一。近几年来，建德地方海事处结合杭州港“一体化”管理和诚信航区建设等工作，积极推进船舶安装GPS终端推广工作，加大对船舶GPS应用的宣传，引导船户按规定正确使用GPS并确保上线率，同时落实以下GPS的日常监管工作。
（1）对安装GPS的诚信船舶，依据杭州航区诚信船舶管理办法，实行船舶免停靠和定期签证等制度，减少船舶的运营成本；对未安装GPS的船舶，则不享受诚信船舶的各种优惠政策，应从政策层面引导行业安装。目前，建德航区已基本完成了GPS的全安装和覆盖。
（2）确保在辖区内航行、作业的船舶GPS上线率不低于95%。通过现场管理、重点抽查、站所监管等方式，作为首站报港的管理所对前来报港签证的船舶查验GPS使用情况，作为船舶途经的管理所可通过系统与实船比对的方式抽查途经船舶GPS使用情况，确保GPS上线率。
（3）在GPS日常监管上，逐步形成长效管理机制。在局指挥中心的指导下，安排专人对局指挥中心交办的指令进行及时查处并反馈，同时安排专人在建德地方海事处指挥分中心对辖区内船舶GPS上线率进行监管；对途经船舶轨迹及报港签证流程进行核查，并对超过15天未确认的船舶进行重点跟踪，对超过30天未确认的船舶进行查处；对违章船舶不得办理定期签证，同时对其进行诚信扣分等。通过对各系统界面监管信息的比对核查，结合现场检查等方式，进一步深化和细化了界面监管具体内容，加强了对辖区船舶的有效监管，确保了监管的全覆盖。
1.2 实践中存在的问题
（1）2012年，建德地方海事处的非现场执法工作实现了零的突破，而且也有了质的提升。建德地方海事处对非现场执法工作的积极探索，进一步丰富了综合执法内容，也为进一步推进和深化非现场执法工作奠定了基础；但是，在执法过程中仍存在两个方面的不足：一是执法案由较为单一，且执法程序较为简易；二是原辖区视频监控等设施相对滞后，无法实时查看监控图像，图像清晰度不够，影响了非现场执法的进一步深化。
（2）2013年1―12月，建德航区非现场执法案件逾60起，超过了处罚总量的60%以上。这些非现场执法案件存在以下问题：所有案由均为船舶未按规定配备GPS或在航行中系统未处于正常使用状态；处罚程序简易，未能体现执法的多样性和处罚的威慑力，所有案件的查处都是通过船舶动态管理系统对未有GPS信号的船舶进行处罚，没能在辖区内尝试异地执法、查处分离等其他非现场执法模式。
（3）建德航区水域相对封闭，区域内一体化业务相对单一。自2012年11月下游富春江船闸扩建改造工程正式开工以来，航行区域萎缩，运输船舶无法下行至桐庐、富阳、杭州等水域。同时，建德水运市场存在不稳定性，航区船舶运输主要依赖砂石资源，但随着砂石资源枯竭和近年来因三江两岸生态环境整治拆除大量货运码头，船舶的经营状况普遍不佳。目前在航船舶仅130艘左右，全航区停开或者开航次数较少的船舶为数不少，许多GPS终端由于船舶长时间停航导致停机，再加上故障坏损、欠费停机等情况，给GPS上线管理带来一定的难度。从2013年浙江省内河船型标准化摸底调查情况来看，在建德航区内营运的小吨位船舶对安装AIS等信息设备响应很低，不利于非现场执法的进一步开展。
2 建议与对策
2.1 加快数据传递，实现信息共享
杭州市港航管理局信息中心应加强与网络运营商的沟通联系，尽早开展宽带更新招投标工作，切实提升各基层站所与局指挥控制中心之间、各基层站所与各基层站所之间、视频监控系统与视频监控平台之间的网络传递速度，充分实现以现代化科技为手段、以计算机网络为依托、以对水上交通违法行为实时监测为主要内容的新执法模式。
2.2 加强GPS监管及维修服务
建议修改相关规定，要求在船舶航行、停泊、作业期间都必须时刻保持GPS正常开机，对流量费过期及GPS损害未及时修复的船舶，可以通过采取停止报港、诚信扣分等措施，要求其在一定期限内恢复GPS的正常使用。同时，明确GPS收费模式，定点、定人收费，可与GPS运营商建立流动维修点，定时、定点地在各航区轮流提供GPS使用咨询及维修服务。
2.3 加大科技投入，完善硬件系统
继续加大科技投入，完善各种监控资源，合理规划和布局视频监控，积极探索移动现场监管模式，在一定程度上弥补水上执法力量不足，避免执法人员忙于现场奔波劳顿，降低执法成本，节能增效，高效推进非现场执法模式，实现执法与科技信息化的完美结合。建议在疏浚工程船舶或此类移动作业现场安装无线监控视频。
2.4 与时俱进，提高执法人员素质
水上非现场执法是近年来杭州港适应社会发展要求、积极开拓执法新模式的进一步尝试，也是对执法人员业务水平提出的新要求。提高执法人员素质水平，关键要从提高执法人员自身素质入手，有针对性地进行教育和培训，培养一批熟练操作非现场执法业务流程的合格人员。加强现有执法人员水上法律法规和业务知识的学习，充分理解和掌握非现场执法所需的法律条文和业务知识，熟悉非现场执法的取证过程、执法流程、系统操作等；深刻领会非现场执法模式带来的管理成本减少、工作效率提高、劳动强度降低的重要意义，使执法人员从会用、爱用，进而达到熟练用的程度。同时，规范管理制度，推行目标管理考评，将非现场执法纳入岗位目标管理责任制，充分调动执法人员自觉运用非现场执法手段处罚违章的积极性，使非现场执法逐步成为水面交通管理的主要执法手段之一。
2.5 完善全省非现场执法异地处罚系统的建设
建德航区还未开展非现场执法异地处罚，而通过网络技术和法制保障进行异地异时的调查、处理、执行等执法模式可以在很大程度上为管理对象节约处罚费用和时间成本。目前，建德航区录入的违章船舶、违章数据无法与兰溪水域港航海事部门实现船舶基础数据和违章数据共享，彼此动态管理、处罚管理、综合监管等界面监管系统各成体系，缺乏联网执法联动机制，依然在封闭地域范围内进行传统水上执法模式，非现场执法异地处罚无从谈起；因此，应加快推进非现场执法工作，实现全省执法“一盘棋”乃至全国执法“一盘棋”的管理模式，建立统一的非现场执法异地处罚系统，实现各地交通违法数据的共享合用，从而提高打击交通违法的力度，降低当事人的违法处理成本，真正体现执法为民。
3 结 语
建德航区非现场执法模式的开展，在取得一定成绩的同时还存在许多可改进和完善的方面，需要在上级交通主管部门、港航海事部门、走在非现场执法工作前列的兄弟单位的指导和帮助下，依托当地政府和部门的支持和关注，针对建德航区水运的现状和特点，不断加强非现场执法队伍建设，深入探寻有效的管理模式和管理方法，通过水上非现场执法模式，维护全航区水运市场和谐、有序发展。
