摘 要：官僚制与官僚主义一直是一对纠缠不清的名词。社会管理体系作为一种全新的解释框架，从纵向的与横向的角度对二者关系作全面的分析。在此框架中，一方面，官僚政治与官僚制作为不同历史阶段的两种社会管理体系的组织原则和方法而受到关注和分析。另一方面，官僚主义源于官僚政治，官僚政治中的官僚阶层是官僚主义的行为主体。体制性官僚主义与技术性官僚主义伴随着官僚政治而产生，却又有着迥异的结局。“官僚主义向何处去”成为摆在眼前的问题。
关键词：社会管理体系；官僚制；官僚主义；官僚政治
中图分类号：D663 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0011-02
在围棋中，判断两颗棋子之间的关系，不仅仅要对比它们的颜色，更重要的是要判断它们在经纬网格中的相对关系。分析官僚制与官僚主义也是如此。在本文中，笔者所要试图建立的就是这种能容得下官僚制与官僚主义的经纬网格。官僚主义与官僚制都能在其中找到自己的坐标。这种经纬网格可能是模糊的、残缺不全的，但却不失为是一种全新的“睁眼看世界”的方式。
一、社会管理体系
我们把这种“经纬网格”暂命名为“社会管理体系”，其指的是在一定地域与时间段内，依据某种组织管理的原则与方法，所建立和维持的特定的社会结构与层级秩序。广义的社会管理体系包括政府部门的管理、非官方组织的管理以及宗族内部的管理。狭义的社会管理体系单指政府部门的管理。
我们根据运用的组织管理的原则与方法的不同，可将历史上出现的社会管理体系作一个大致的分类。
以西欧为例，西欧的社会发展过程可大致分为以下几个阶段：原始社会、奴隶社会、封建贵族社会、民族国家兴起时期以及民主社会。原始社会暂且不议。奴隶社会的社会管理体系的基础是建立在奴隶制之上的。到了封建贵族时期，其所运用的组织管理的原则与方法则是采邑制及一套严格的爵位等级制度：王、公、侯、伯、子、男、骑士。各等级之间有严格的隶属关系。社会处于等级网络的控制与管理之下。随着民族国家的兴起，传统贵族等级制度势微。新型的资产阶级与市民阶层崛起，成为国家内部不可小觑的力量，并日益承担起社会管理的任务。这一时期的社会管理体系已不能靠采邑制和爵位等级制来维持，于是，官僚政治开始形成。这一时期西欧的君主们在自己的王国内拥有一切权力，官员由君主任免，有禄无地，且职位不能世袭。
近代以来，随着生产力的发展和对效率的日益渴求，人们迫切寻找一种全新的组织管理的原则与方法，并希望在此基础上建立一个全新的社会管理体系。于是官僚制诞生了。现今，官僚制的组织原则和体制已被应用于包括政府、事业单位、企业等几乎所有社会领域。德鲁克说过：现今，一个不是按官僚制原则运行的组织是不可想象的。可以说，现今的社会管理体系就是以官僚制为基础的管理体系。
相较西欧，中国的情况更为典型。由于马克思的对于人类历史阶段的划分在某些方面与中国实际不相吻合，关于中国历史发展阶段的争论也一直很多。在这里，笔者更倾向于原始社会—领主封建社会—地主封建社会—民主社会（资本主义社会与社会主义社会）的划分形式。“殷至战国为领主封建社会，春秋战国时期领主封建社会解体，秦汉至鸦片战争时期为地主封建社会”[1]。中国的领主封建社会和西欧封建贵族时期类似，是建立在分封制和宗法制基础上的。秦以后，中国步入地主封建社会，“天下皆为郡县，子弟无尺土之封”。与西欧不同，这一“过渡阶段”持续一千多年。这一千多年，即是基于官僚政治和宗法制之上的社会管理体系存在和维持的一千多年。直至近代，官僚制及其组织原则与方法才被引入中国。
二、官僚政治
官僚主义源于官僚政治。官僚政治中的官僚阶层是官僚主义的行为主体。
英国政治学家乌伊拉斯基教授（Prof. Laski）曾“就官僚政治做过这样的概括说明：‘官僚政治一语，通常是应用在政府权力全掌握在官僚手中，官僚有权以国家或者民族利益为理由，而随意侵夺普通公民的自由的那种政治制度。’”[2]对于官僚政治，这样的概括未免有些含糊了。笔者认为，官僚政治的产生必须依赖两个外部条件：一是非血缘关系基础上的社会管理体系的确立。二是社会管理体系中权利的相对集中。在官僚政治中，官僚阶层与国家权力之间是一种“寄生与委托”关系。国家给予官僚阶层以权力，官僚阶层用权力管理社会并借以谋生。如果按照霍布斯的说法，国家是一个海上巨兽“利维坦”，那么，官僚阶层就是这只巨兽身上的虱子。
官僚政治产生于西欧的民族国家兴起时期和中国的地主封建社会。这两个社会都是专制集权社会。以中国典型的地主封建政治为例，此种情况下，皇帝拥有国家的一切大权，是国家权力的来源与归属。官员的选拔和提升不是基于血缘关系，而是以某种形式的考核为基础的，且职位是非世袭的。官员并不像领主封建社会的贵族那样——在自己的采邑内拥有各种自主权。事实上，官员本身无半点权力，官员的权力来自于皇帝的委托。
三、官僚主义
官僚阶层产生后，官僚主义的出现也就为期不远了。
一直以来，在人性假设的这一问题上，学界颇有争论。但是，无论哪一种假设占上风，一个无法忽略的共识是：人都是有利己心理的。人们都希望以最少的成本获得最大的受益。作为社会管理体系的主体，官僚阶层同样也会如此。特别是在社会管理体系存在缺陷或赋予官僚极大的权力时，官僚的利己行为得不到监督与控制，官僚主义就产生了。
我们借用王亚南先生的观点，将官僚主义分为体制性官僚主义与技术性官僚主义。但是，在具体所持观点上，有以下三点不同：一方面，在体制性与技术性官僚主义的概念的论述上有些许出入。另一方面，笔者也不赞同王亚南先生所认为的官僚主义只是阶段性的产物的观点。此外，在侧重点上，笔者主张更应该关注技术性官僚主义。
王亚南先生对于技术官僚主义的定义是：“比如说讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动地、刻板地应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是技术官僚主义的作风。”[2]2这种说法合理但不够深刻，没有反应技术官僚主义的本质。实际上，技术官僚主义是社会管理体系设计上的不健全、不完善的情况与个人利己主义心理结合的产物。
对于体制性官僚主义，王的定义是：“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由。官僚把政府措施看为自己图谋利益的勾当。”[2]2如果说，技术官僚主义是在钻社会管理体系的漏洞，那体制性官僚主义完全是在利用社会管理体系赋予自己的“权力”了！体制官僚主义在其产生的年代，完全是合法的。这种合法性源于社会管理体系中最高权力默认或许可。
体制性官僚主义产生于西方的民族国家兴起时期和中国的地主封建社会，是专制社会的产物，也随着专制社会的结束而结束。在民主国家（包括资本主义国家与社会主义国家），体制官僚主义是不存在的。社会管理体系中的最高权力（议会或人大）不承认其权力的合法性。
而技术性官僚主义，和体制性官僚主义一样，起源于专制社会的建立，起源于非血缘关系基础上的、权力倾向于相对集中的社会管理体系的确立。不一样的是，体制性官僚主义随着权力“合法性”的消失而消失，技术性官僚主义则因人的利己心理和社会管理体系的漏洞的存在而持久存在下去。
四、官僚制与官僚主义
官僚制（bureaucracy），一个具有迷惑性和诱导性的名词。
19世纪，德国社会学家马克斯·韦伯在对组织形式研究的过程中，区分了三种不同的组织形态，并在其中的“合理化—合法化组织”的基础上，进一步提出“官僚制”这一概念。在韦伯看来，官僚制是一种理想的组织形式。这与汉语中所提及的“官僚制”的含义完全不同。韦伯的官僚制以效率为先导，倡导合理化的分工、层级节制的权利体系以及组织管理的非人格化等原则。
官僚制理论和原则的提出是管理学理论的重要发展。自官僚制诞生至现今，官僚制的组织原则和体制已被应用于包括政府、事业单位、企业等几乎所有社会领域。可以说，现今的社会管理体系就是以官僚制为基础的管理体系。
至此，社会管理体系框架内的所有棋子都已排列完毕，它们之间的关系也清晰可辨了。
以中国为例，地主封建社会的社会管理体系是建立在分封制与宗法制的基础上的，此时无官僚阶层，也无官僚主义。随着秦朝灭六国，一统天下，“天下皆为郡县，子弟无尺土之封”，一个混合着宗法制色彩的专制的社会管理体系开始建立。这一管理体系符合两个特征：非血缘关系基础和权利的相对集中。一个官僚阶层逐渐形成。这一社会管理体系漏洞和个人的利己心理导致技术性官僚主义产生。同时，这一社会管理体系赋予或默认官员拥有侵夺普通公民的权力，导致体制性官僚主义的出现。
近代以来，随着专制统治的解体，一种基于官僚制组织原则和组织体制的社会管理体制得以确立。这种管理体系同样满足两个特征：非血缘关系基础和权利的相对集中。官僚阶层继续存在。因民主与法制观念的传播，体制性官僚主义已经通过制度上的设计被彻底根除。另外，由于官僚制同样存在许多漏洞与缺陷，所以技术性官僚主义也仍旧存在。
值得注意的一点是，在地主封建社会，混合着宗法制色彩的专制的社会管理体系一般仅被应用于国家与政府的管理，也就是说，技术性官僚主义只会出现在政府部门。而在现代国家，由于近现代科技的发展，社会的进步，企业与事业单位得以发展，不仅表现在数量上的增加，也表现在其在社会生活中扮演越来越重要的角色。所以，基于官僚制基础上的社会管理体制不仅被应用于政府部门的管理，同样也被应用于企事业单位的管理，所以，技术性官僚主义将会同时出现在政府、企业、事业单位三个领域，范围呈扩大趋势。官僚制在实际运行中已被发现有诸多缺陷，若不加以完善或创造新的社会管理体制，技术性官僚主义将有泛滥的趋势。
参考文献：
[1]黄现璠.古书解读初探[M].桂林：广西师范大学出版社，2004：515.
[2]王亚南.中国官僚政治研究：中国官僚政治之经济的历史的解析[M].北京：中国社会科学出版社，2005.
（责任编辑：田 苗）
