摘要：教育财政是保障县域基本公共教育服务均等化的关键。目前我国县域基本公共教育服务均等化目标具有多元化、阶段性、递进性等特征。保障县域基本公共教育服务均等化，需要提高县级政府教育财力与事务责任匹配性，构建均等化的财政转移支付制度、改进学校拨款制度、完善相关税收激励政策等。
关键词：财政保障；基本公共教育服务；均等化
中图分类号：G521；D63 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02
一、财政保障视野下县域基本公共教育服务均等化的目标
（一）县域基本公共教育服务均等化范畴的多元化
县域内基本公共教育服务的范围和内容是什么？有学者认为，学前教育、中等职业教育、民族地区教育、弱势群体教育、九年义务教育等都应该纳入基本公共教育服务的范畴。[1]《国家基本公共服务体系十二五规划》明确指出政府提供的基本公共教育服务主要包括：为适龄儿童、少年提供免费九年义务教育，为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿，并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助，为贫困地区农村义务教育学生实施营养改善计划；为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育；为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助；为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。
县域基本公共教育服务均等化的范围至少包括：九年义务教育、弱势群体的学前教育及免费中等职业教育等方面。县域基本公共教育均等化的重点和核心是九年义务教育均衡发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”。十八大报告更是明确指出“要均衡发展九年义务教育”。此外，弱势群体学前教育、中等职业教育免费等问题都可以纳入县域基本公共教育服务范畴。从推进县域基本公共教育服务均等化的现实路径来看，首先是推进县域义务教育均等发展，并做好弱势群体学前教育、困难学生及涉农专业学生免费中职教育的享受；其次，在全面实现县域义务教育均等发展的基础上，推进学前教育、中等职业教育的均等化发展。
（二）县域基本公共教育服务均等化发展阶段的递进性
基本公共教育服务均等化的成熟表现为不同区域之间、城乡之间、公民个体之间享有大致均等的基本公共教育服务。我国县域基本公共教育服务均等化正处在萌芽发展阶段，从萌芽到成熟，必然要经历不同的发展阶段。在每个不同的发展阶段，基本公共教育服务均等化的目标和表现都是不相同的。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出“力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡”的发展目标。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》进一步提出“到2015年，全国义务教育巩固率达到93%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%；到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%。”县域基本公共教育服务均等化可分为“初步均等化”和“基本均等化”两个阶段。
但是，“初步均等化”和“基本均等化”是较为模糊的概念，不利于现实的操作和实现。国外有关教育基本公共服务均等化的研究以美国学者科尔曼的观点最具有影响力，他认为均等有三个含义：起点的平等、教育过程的均等化和教育最后结果的平等。和国际的主流观点基本一致，国内关于教育基本公共服务均等化的内容主要更为具体地反映在教育机会均等、教育资源配置均衡和教育质量均衡三个方面[2]。对于现阶段的中国来讲，县域教育基本公共服务均等化的前提是机会均等，关键在于教育资源的均等化配置。县域基本公共教育服务的初步均等化，就是要保障每个适龄儿童都有接受义务教育的均等机会，这是县域基本公共教育服务均等化的“底线思维”。目前我国已经全面普及义务教育，理论上每个适龄儿童都有平等地接受义务教育的权利。我们在云南西部山区调研发现，由于家庭贫穷、撤点并校导致上学路程遥远、父母对接受教育的预期低等原因，很多适龄儿童并未能完整地接受义务教育。事实上，贫困地区、民族地区、边疆地区的义务教育机会均等对于每个适龄儿童来说应该具有现实可及性。县域基本公共教育服务基本均等化从内容上看，就是在教育投入、教育设施、教师资源等基本办学条件方面实现均衡，保证每个适龄儿童接受教育服务的过程和条件均等化。县域教育基本公共服务均等化的重点在于义务教育可及性的机会公平和资源配置的均等化。
（三）县域基本公共教育服务均等化主体的优先序
由于历史和区域经济社会发展的原因，我国基本公共教育发展不均衡主要表现在：群体间受教育机会不均等，区域之间、城乡之间、学校之间教育资源配置不均衡，各地义务教育发展的起点、基础和过程都很不相同[3]。县域基本公共教育服务均等化的差异主要体现在城乡之间、学校之间、个体之间的差异。我们对云南部分县的调研发现，县域内县城学校与乡村学校之间、平原学校与山区学校之间、经济发达乡镇学校与经济落后乡镇学校之间在办学水平和教育质量等方面存在着显著差距。教育基本公共服务均等化是指每一个适龄儿童无论其性别、年龄、种族、居住地，都能平等地享受由政府提供的数量相当、质量相近、可及性程度大致相同的教育基本公共服务。保障每个人都接受均等化的教育服务是县域基本公共教育服务均等化的终极目标，也是很难操作和实现的目标。现实的路径选择往往是有易到难、有简到繁，县域基本公共教育服务首先应推进城乡之间的均等化，其次是学校之间的均等化，再到个体之间的均等化。
从均等化的主体来看，县域基本公共教育服务均等化发展应分为三个阶段：“初级阶段”的目标为实现县域内城乡之间教育服务均等化，其主要表现就是县域内城乡之间教育服务供给均等；“中级阶段”目标是实现县域内学校之间的教育公共服务均等化，主要表现为县域内不分城乡，每个学校之间的教育公共服务均等化；“高级阶段”的目标为实现全民公共服务均等化，表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的教育服务均等。
二、县域教育公共服务均等化的财政保障政策建议
（一）提高县级政府公共教育财力与事务责任的匹配性
公共教育财政职责需要由各级政府分担。根据奥尔森提出的“财政对等”原则和不同类型教育的受益范围，基本公共教育应该由中央财政来提供资金，保证各地区基本公共教育资源的底线均等。超出底线的部分，应由地方政府来承担。我国大多数县级政府财政能力较差，却要承担约40%以上的教育财政责任。相比之下，中央和省级政府承担的教育财政责任往往较小。公共教育财政责任在各级政府之间的划分，应遵循财力与事务责任相对称的原则，而不是所谓的财权与事权相对称的原则。[4]财力是指一级政府可支配的财政收入，包括自筹和上级转移，而财权是指一级政府为满足一定的支出需求而自筹财政收入的权力。事权与事务责任也是两个差异很大的概念，由于县级政府具有信息上的优势，公共教育事务责任是交由县级政府来承担的，但是它们并不一定拥有相应的事权。实行省级政府为主负担公共教育经费的体制，进一步明确各级政府的教育财政责任和范围，进一步理顺各级政府间财政分配关系。根据我国经济发展尤其是基层经济发展状况，合理安排中央、省市、县财力分配比例。将“一级政府，一级事权，一级财权”的制度安排改为“一级政府，一级事权，一级财力”，最终保证县级政府有行使职权和提供公共教育服务的财力。
（二）构建均等化的财政转移支付制度
首先，中央、省级政府应当加大对县域基本公共教育服务的转移支付资金比例。建立一套科学化、规范化、标准化且相对独立的一般性转移支付办法，以县为单位，科学调研测算各县域对基本公共教育经费的需求和财政负担能力，当地政府财政对满足需求有困难的，由上级政府负责确定转移支付的金额，对当地政府财政进行补充。同时，加大对民族地区、边疆地区、贫困地区县级政府教育财政转移支付力度，确保各级政府具有充足的财政能力提供教育服务，消除因各地财力不同而导致的教育服务非均等化的现象。其次，在基本公共教育的专项转移支付方面，科学制定标准，可适当扩大某些专项转移支付的规模，清理和取消部分效果不大、交叉重复的教育专项转移支付，将之转化为一般性转移支付；对公共教育专项转移支付的配套资金依照支出责任划分方法确定配套政策，原则上富裕地区配套高些，落后地区低些，“老少边穷”地区可免予配套，并适当赋予县级政府专项转移支付资金安排的自主权限。最后，积极探索纵向与横相结合的教育财政转移支付形式。借鉴德国、瑞典等国家实行纵向与横向混合转移模式，可考虑在实行纵向转移支付的同时，建立县际之间的横向教育转移支付框架。县际之间的教育转移支付由省级财政根据自身的情况，可参照省际之间的横向转移支付制度。
（三）改进对学校拨款制度，促进学校间均等发展
为缩小县域内学校间的发展差异，应改进教育财政拨款制度，对县域内提供同级教育服务的学校，实行以在校学生为基础的均等化拨款制度，向农村和办学条件差的学校倾斜，以改善农村教育服务质量，缩小城乡基本教育服务的差距。《义务教育法》也明确规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”针对我国县域教育发展的实际，建议采用“综合定额+专项补助”的拨款模式 。“综合定额”是指在对学校拨款时，不仅要考虑学生数量，还要考虑学校规模、基础设施、校园校舍面积和师资力量等真实反映学校实际运行成本的参数指标。为确保综合定额的公正性和合理性，建议成立由政府、学校、公众共同组成的县域基本公共教育拨款审核组织。“专项补助”是专门用来解决县域内农村偏远地区寄宿制学校、教学点等薄弱学校的专项补助资金。不同条件的学校可能有不同的需要，因此需要区别对待。实践证明，偏远地区的学校、教学点等运行成本往往较高，如果只是按照学校的规模、学生的人数进行教育财政分配，显然并不能保证这些学校的正常运转，更谈不上提高教育服务质量。因此，设立专项补助有助于保证县域内薄弱学校维持正常运转，从而促进县域基本教育服务均等化。
（四）完善相关税收政策，激励社会资金参与提供公共教育服务
拓展教育经费筹资渠道，鼓励社会团体、企业、个人等参与提供教育公共服务，健全教育成本合理分担机制。政府应建立激励机制，进一步加大投资、捐资教育的税收优惠政策力度，激励社会各方捐助、举办和提供教育服务，为居民提供更多的教育选择。在义务教育阶段可行的税收政策有：纳税人投资、出资举办义务教育，出资可以在企业所得税和个人所得税税前额扣除；纳税人通过非盈利的社会团体和国家机关向义务教育的捐赠，准予抵扣企业所得税和个人所得税；家庭用于子女接受义务教育的支出，包括杂费、借读费、住宿费等国家规定收费项目的开支，可以在应纳税个人所得额中扣除。[5]同时，可以利用市场化的方法吸收资金，采用更加灵活、多样的筹资方式，建立和完善鼓励私人和企业教育投资的税收优惠制度，吸引更多的民间资金投向学前教育、中等职业教育。鼓励民营办学、企业、外资办学以及境外合资办学等多种形式办学，允许采用股份制、独资、捐赠等多样化的筹资方式，并对社会捐助办学或投资办学建立鼓励性税收优惠政策和规范性的教育产权制度，以保证社会力量投资教育的积极性。
参考文献：
[1]曾天山.基本公共教育服务的范畴研究[A].袁振国.中国教育政策评论2011[C].北京：教育科学出版社，2011：26-37.
[2]卢洪友，祁毓.中国教育基本公共服务均等化进程研究报告[J].学习与实践，2013（2）：129-140.
[3]翟博.均衡发展：我国义务教育发展的战略选择[J].教育研究，2010（1）：3-8.
[4]宗晓华.公共教育财政制度的规范理论与构建路径[J].西南大学学报（社会科学版），2011（1）：122-126.
[5]石英华.促进教育公共服务均等化的财政政策[J].中国财政，2007（7）：47-48.
基金项目：云南省哲学社会科学课题“县域教育公共服务均等化供给的财政制度研究”（QN201117）。
作者简介：崔慧广，大理学院经济与管理学院，副教授，主要从事公共财政管理研究。
