摘 要:上世纪80年代以来,进城农民工子女教育政策经历了从“限制”到“差别对待”再到“以人为本”的演变过程,让农民工子女接受“均等教育”的政策理念已经成为新时期政策文本指导思想的核心内容。当前的农民工子女教育政策执行中依然面临流入地资源有限、流入地办学规模难以预测、教育行政部门力所不及等困境。要提高政策的有效性,必需协调政策执行主体的利益,营造良好的社会氛围,对相关政策的有效执行过程进行监控与评估,改革和创新户籍管理制度与高考制度等。
关键词:农民工随迁子女;教育政策;教育平等
中图分类号:G40-011.8文献标志码:A文章编号:1002-0845(2010)09-0076-02
进城农民工随迁子女教育问题,与我国经济发展和城市化进程相伴而生,已成为当前社会工作的重点和难点之一。但这一问题进入政策关心和研究的视野却经历了一个漫长的过程,而且依然处于不断的修改和完善之中。因此梳理政策的变迁,探明政策的执行困境和发展趋势,对促进这一问题的彻底解决有重要意义。
一、农民工随迁子女教育政策的演变
上世纪80年代后期,被称为“民工潮”的农民工大规模进城,国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动。因此,农民工子女在城里接受教育也就处于一种被“限制”的境地。90年代中期后,进城务工农民数量再度爆发式增长,“举家迁徙”趋势显著[1],子女随迁人数急剧增加,农民工子女“入学难”问题十分突出,农民工子女在流动中失学情况日益严重,有鉴于此,政府加强干预,出台多个文件。
1996年4月,国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》,在京、沪等地进行试点。1998年3月,国家教委、公安部联合颁发了《流动人口儿童、少年就学暂行办法》,规定了流入地政府解决农民工子女接受义务教育的责任,一定程度上打破了儿童少年必须“以户籍所在地政府为主”接受义务教育的壁垒。但是,《办法》仍然对农民工子女进城采取限制措施,规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学,可依国家有关规定收取借读费”。“差别对待”的政策取向很明显。
进入新世纪以后,随着对流动人口问题认识的不断深入,政府开始将做好其子女的义务教育工作提到了新的政治高度,“解决流动人口子女义务教育问题的各种政策的密度之大,范围之广,程度之深,内容之详都是前所未有的”[2]。
2001年,国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》,提出要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利,明确了“两为主”的解决方针。这在流动人口子女义务教育政策发展史上是里程碑式的进步。
2003年,国务院办公厅先后发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作》的通知和转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,要求保障农民工子女接受义务教育的权利,要求流入地政府采取多种形式,接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学,在入学条件等方面与当地学生一视同仁,不得违反国家规定乱收费,对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。2005年,中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》、同年发布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等文件均强调将保障农民工子女接受义务教育作为坚持教育优先发展、促进教育公平的重要举措,并写入新修订的《中华人民共和国义务教育法》,以国家法律的形式加以确认。
最近,由国务院审议通过的《国家中长期教育改革发展规划纲要》,对义务教育阶段进城务工人员随迁子女教育问题,从促进教育公平的高度提出了新的要求,要求制定针对这部分学生义务教育阶段完成后在当地参加升学考试的办法。
纵观农民工子女教育政策的演变过程,可清晰地看出对待农民工子女教育政策理念的变化:由20世纪80年代中后期的“限制进入”,到90年代“差别对待”,再到新世纪以《意见》为标志的新政策突出“以人为本”的核心思想,以及这次《纲要》再次提出的“两个为主,一个确保”的具体目标与行动策略。可以看出,让农民工子女接受“均等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对进城农民工随迁子女教育问题的关注,体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。
二、国家政策实施面临的困境
1.流入地资源的有限性,阻碍和制约政策执行和落实
流入地接纳农民工子女的能力是有一定限度的,这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源的有限性上。在义务教育“以县为主”的背景下,作为政策执行主体的流入地政府很难得到中央政府所给予的相应补偿。虽然《流动儿童少年就学暂行办法》指出,“流入地政府和流出地政府要互相配合,加强联系,共同做好流动儿童少年接受义务教育工作”。但由于国家教育经费转移体制还不健全,每年仍以户籍为准给流出地划拨义务教育经费,而流入地政府不仅要把教育经费用于当地学校的发展,还要在教育经费本来就不足的情况下支付流动儿童的教育费用,双重的经费压力使流入地政府陷入困境,难以接受更多的流动儿童入学。这样,“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”、“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”[3]等规定就无法得到根本落实。
2.流入地办学规模、学校布局和事业规划难以预测
农民工及其子女的流动变数太大,教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数字,是困扰教育部门的一大难题,许多城市教育行政部门学校布局及事业规划明显滞后,供求矛盾突出。同时,农民工居住分布也很不均衡。由于许多农民工没有相对稳定的工作,工作地点经常更换,子女也跟着转学,这一问题使得教育部门难以进行学校布局和事业规划,难以预测教师需求。
3.社会性问题,教育行政部门难以独自承担
对流入地政府而言,落实农民工子女教育相关政策确实责无旁贷。但农民工子女接受教育已经演化成了一个社会问题,作为政策落实的主体,教育主管部门一方面难以独自承担政策落实之责,另一方面又没有能力协调其他部门的行为。结果往往造成政策执行过程中政策行为表面化,实际上处于中断的状态。
4.现行的户籍管理制度与高考制度不配套
在解决农民工子女教育问题上还有一个不可回避和忽视的问题,即学生义务教育阶段学业完成后在当地参加升学考试的问题。由于我国现行的户籍管理制度与高考制度的约束与限制,农民工子女必须回户籍所在地参加高考。加之高中阶段教育不属于义务教育范畴,农民工子女接受完义务教育后又一次面临升学的抉择,非户籍所在地生源不仅不能享受本地学生相关待遇,而且还得回原籍所在地参加高考。这种岐视性政策规定给农民工子女正常学习和生活带来了很多的困难,显然有悖于教育公平原则。
三、进城农民工子女教育政策的未来走向
农民工子女教育政策的执行困境,都可以还原为政策和制度问题。因此,提高政策的有效性,形成切实可行的政策体系和良好的政策执行环境是当务之急。
1.明确中央与地方的责任,协调地方政府部门的利益
十一届三中全会以后,我国的义务教育开始实行“地方负责、分级管理”的体制,地方政府成为筹措义务教育经费的直接责任者,而地方政府并没有因此获得更多的来自中央的财政转移支付。据国务院发展研究中心调查,中国的义务教育经费83%左右由县乡财政负担,省里负担11%,中央财政负担不足2%[4]。因此,应改革义务教育财政拨款制度,打破户籍限制,以实际在校生数为基数拨发义务教育经费,建立各地区间儿童流动的管理机制,有效促进地方政府间利益之争的解决。应提高中央财政在义务教育投资中的比重,实现城乡义务教育的协调发展,吸引一部分农民工子女在家乡就读,以缓解城市教育资源短缺的压力。建立财政补偿制度,建立中央政府与流入地政府经费共同分担的机制,建立农民工子女义务教育财政补偿制度,对流入地义务教育进行扶持,设立农民工子女义务教育专项经费,以减轻流入地的财政压力,消除农民工子女因家庭经济困难造成的教育机会不均等现象。
2.完善农民工子女教育政策的监控与问责机制
问责机制能够防止政策执行主体滥用职权,建立权力和责任统一的机制,使地方政府内在的自我约束行为接受政策相关人群的监督和必要的质询。比如,政策明确要求解决进城农民工子女教育问题要以流入地政府为主,以公办学校为主,那么在给予他们责任的同时也给予了他们一定的政策权力,地方政府出台农民工子女就学的具体程序、规定公办学校收取就学额外费用的数目、规定打工子弟学校的办学资格、办学程序、办学条件,并且获得了一定的下拨教育经费,那么就应该有责任使这些规定和资源公开化,让民众具有一定的知情权;一旦在承担相应责任的同时出现有违政策规定、歪曲政策、政策变通的行为,就应该受到民众的质疑和询问,并受到相应的处理。
3.构建农民工子女教育的社会支持网
农民工子女教育问题是一个复杂的社会问题,需要有关部门统筹协调,明确发改委、教育、公安、工商、人事、财政、物价、民政、卫生、劳动、房管等各有关部门的职责,真正把流动人口纳入城市管理与服务的范畴,建立由专门机构统筹规划、各职能部门齐抓共管解决农民工子女就学问题的有效工作机制[5]。另外,在社会保障制度、社会救济制度等社会制度安排上都应实行对弱势群体的“优先扶持”,充分地尊重他们的利益需要,最大程度地满足他们的现实需求,以平等的眼光看待他们,逐渐消除歧视,消除社会排斥和文化排斥,引导和促进他们与主流社会文化的融合,真正实现城乡在思想、文化、意识观念等方面和在经济发展方面的和谐统一,共同构建美好幸福的和谐社会。
4.建立有利于农民工子女升学的政策保障
相对来说,义务教育阶段农民工子女教育问题比较容易解决,高中阶段和大学阶段农民工子女的教育问题就比较复杂了。目前各大城市高中及大学出于各种条件的限制,仅招收本省市户籍的学生,至今许多大城市的普通高中和普通高校均未向农民工子女开放。解决这一问题必须把义务教育阶段和非义务教育阶段统筹起来,对现行户籍管理制度和高考制度进行改革。如为避免所有农民工子女都流向城市就读,对农民工进城务工的时间长短作相应的政策规定。时间短暂临时性的进城务工很难把握,可将进城务工时间定在三年(含三年)以上,且有固定岗位的外来农民工,凭务工所在地公安机关证明与劳务合同认定,他们的子女可免费享受九年义务教育,统一发给相应的义务教育证书和毕业证书。已经初中毕业的,可与当地学生一样报考高中,享受同等的指标生和加、降分优惠政策。已经高中毕业的,可与当地学生一样报考大学。对报考中专和职业高中的农民工子女制定出台优惠政策,如减免学费或提供奖学金,报考高职学院农民工子女不受户籍限制,并在录取时适当加分。当然与农民工子女上学的有关的户籍制度与高考制度改革是一项系统的社会工程,要综合配套考虑,稳步实施。可选择条件下较好的地区和城市先期试点,探索积累经验逐步完善推广。
参考文献:
[1]杜安娜,肖欢欢.大变局(卷十二)农民进城[R].(2008-12-16).http://.
[2]杜越,汪利兵,周培植.城市流动人口子女的基础教育[M].杭州:浙江大学出版社,2004:115.
[3]国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见,第6条、第7条.[EB/OL].http:///zwgk/2005-08/141content-22464.htm.
[4]季谭.义务教育法“大修”核心,明确四级政府投入责任[N].第一财经日报,2006-01-06.
[5]贾君,徐新录.进城农民工子女义务教育制度化建设探讨[J].现代教育科学,2006(2).
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