摘要：美国公共财政对私立高校资助有着强有力的制度保障，主要包括：私立与公立高校平等地位的法律保障，完善的财政资助法律制度，分类管理制度和各级政府财政分担机制。我国可以借鉴美国的相关经验，在清除针对民办高校的各项歧视性制度的基础上，进一步完善公共财政扶持民办高校的相关法律，探索建立民办高校分类管理制度，构建各级政府财政分担机制，对不同类型的民办高校进行分类资助。
关键词：美国；公共财政资助；私立高校；制度分析
中图分类号：G649.712 文献标识码：A 文章编号：(2012)01—0060—05
美国政府对私立高校进行财政资助有着悠久的历史。在美国，经过合法认证的教育机构，不论是公立还是私立，都有权接受政府的财政支持。从一定意义上说，正是由于政府财政资助的存在，才促进了美国私立高等教育的持续健康发展。目前，我国政府正在探索公共财政扶持民办高校的具体措施。因此，对美国公共财政资助私立高等教育的制度体系进行深入分析，可以为我国健全公共财政资助民办高校的制度体系，促进民办教育健康发展，提供有益借鉴。
一、美国公共财政资助私立高校的主要形式
美国公共财政对私立高校资助的形式主要有两种：一种是通过公共财政进行直接资助；另一种是通过税收优惠政策对私立高校进行间接扶持。具体来讲：
(一)直接资助
第一，直接向私立院校提供资助。主要包括与私立院校签订服务合同、对私立院校设施建设的资助和按公式提供资助金，以及提供科研经费等。在美国，不同的州在直接给予私立院校资助方面表现并不相同，如：多年来，宾西法尼亚州形成了向十多所私立院校提供直接资助的固定传统；明尼苏达、新泽西、北卡罗来纳、俄亥俄州等与一些私立院校就特殊的功能签订年度合同。不过，在美国并不是所有的州都允许给予私立院校直接资助，如：加利福尼亚州的宪法中就明确禁止州政府向私立院校提供财政资助。在政府的直接资助中，为私立院校提供科研经费是一项重要措施。美国私立高校可以和公立高校一样争取政府的研究基金。美国私立高校凭借拥有高水平的科学家和先进l的研究设备，可以争取到更多的研究项目，获取更多的研究经费。有数据显示，私立大学可以从联邦政府资助项目中获得近40％的份额，其中麻省理工大学获得的生均研究资助是13500美元，每年有70％以上的科研经费来自联邦政府；霍布金斯大学获得的生均研究资助是21900美元。
第二，直接对学生进行资助。在美国，无论是公立高校，还是私立高校的在校生，都可以获得来自政府的财政资助。如1995～1996年度，美国营利性私立高校中近80％，非营利性私立高校中64％的学生接受了各种形式的联邦资助。具体来讲，美国政府为优秀学生、有特殊专长者和取得科研成果者设立奖学金，比较著名的有国家科学基金会设立的研究生奖学金、卫生专业奖学金、图书馆奖学金等，许多贫困的学生依靠助学金和奖学金的支持而完成学业。据《今日美国》2009年12月的报道，美国政府为资助高校贫困学生支出了数十亿美元。其中，得到联邦佩尔奖学金(Pell Grant)最多的5所院校均为营利性私立高校，它们共获得了10亿美元的资助。同时，美国联邦政府还提供学生贷款，主要有联邦斯太佛德贷款(stafford Loan)和联邦珀肯斯贷款(PerkinsLoan)。其中，联邦斯太佛德贷款是最主要的学生贷款项目，其按资金来源可分为两种：一是联邦家庭教育贷款计划，贷款资金来自银行或其他非银行借贷机构；二是联邦直接贷款计划，贷款资金直接来自联邦政府。此外，美国《高等教育法》面向贫困学生设立了“基本教育机会助学金”，该助学金的最高限为2100美元，约占学费的60％。2000年，美国联邦政府高达73亿美金的助学金中有35％以上间接流向私立高校，351亿美元的政府贷学金有50％以上间接流向私立高校。
(二)间接扶持
除了向私立高等院校提供直接的资助外，美国政府还通过各种免税和优税政策向私立高等教育提供间接支持。主要包括两个方面：一是针对非营利性私立高校实行免税制度。学校的房地产，捐赠给学校的财产、基金以及收益用于学校发展的产业可免税。联邦政府规定，“关于‘以宗教、慈善、教育为目的而组织、开办的，其纯收入不归个人所有的，更不把大部分活动用于宣传……或其他企图……或影响法律、不以学校名义代表任何准备谋取政府官职候选人利益的’私立高校也可获得免税”。二是对学生及其家庭实行税收优惠。美国联邦所得税法规定，联邦政府对本科生和研究生奖学金不征税。美国国会颁布的《纳税人救助法》也规定，联邦政府对学生及其家庭用于接受高等教育的学费、教育储蓄存款所得利息、支付的学生贷款的利息实施减、免税政策。此外，各州对私立高校也不同程度地实行了一些税收优待政策，如：密执安州免除州内大学的汽油税和销售税，南卡罗来纳州允许私立大学开展房地产业务并给予税收优惠，另有11个州免除了私立高校的公债。
二、美国公共财政资助私立高校的制度分析
美国私立高校之所以可以获得政府公共财政的资助和扶持，关键在于这些形式多样的财政资助背后有着强有力的制度支撑。具体来讲：
(一)一视同仁的公、私立高校法律体系
美国政府保持了一视同仁的态度对待公立和私立高校，这种平等的态度已经形成了固定的制度安排，保证了私立高校能以平等的身份与公立高校竞争，可以平等地享受政府补助金、贷款、税收减免政策等。美国政府颁布的《权利法案》虽不是专门的教育法案，但却是美国私立高校存在与发展的基础。1819年，“达特茅斯学院案”明确了“私立大学的存在与发展同样是符合美国社会的公共利益的；私立大学不受政府的干预；私立大学的董事会是该校惟一的法定的权力机构”。由此，美国历史性地确立了私立大学的法律地位。1965年的《高等教育法》，在美国历史上第一次规定联邦政府要向公、私立高等学校提供长期资助。其中的“加强发展中学院”一条更是直接面向私立大学，“本条之目的是，帮助那些有愿望和潜力为我们国家的高等教育资源做出重要贡献，但由于缺少财政和其他资源在为生存而奋斗……的那些学院提高质量。”1972年的《高等教育法》修订案规定由联邦政府向全国所有高校，包括私立大学在内提供不带任何条件的资助。自此以后，这种以市场机制为基础，以教育公平和教育质量为目标的财政资助模式就成为推动美国私立高校持续发展的重要动力。
(二)完善的公共财政资助法律制度
美国私立高校能够获得政府的资助得益于完善的法律保障。历史上，美国政府出台了一系列资助私立高等教育发展的法律条款，明确规定了政府财政资助的内容及相应措施。其中，具有重要意义的法律主要包括：1862年颁布的《莫雷尔法案》对公、私立院校一视同仁，使得私立大学下属的农业和工程学院同样获得了联邦政府赠予的土地。1890年，第二个《莫雷尔法案》通过后，有6个州把赠地资金用于在已有的私立学院实施农业和机械教育计划。到1930年，联邦政府用于这些项目的资金达230万美元。1958年，美国政府通过了《国防教育法》，该法规定“向非营利的私立学校提供贷款”，用于开设新的数学、外语等课程并资助科研。1963年的《高等教育设施法》规定向公、私立非营利大学提供联邦补助金和贷款，以促进自然科学、数学、外语的教学研究和图书馆建设。1972年的《高等教育法》修订案，在美国历史上国会第一次决定不论公、私立大学均可申请科研经费，所有公、私立高校的家庭经济困难学生都可以申请联邦学生资助。由于上述立法面向所有的高等教育机构，使得私立高校获得了大量的资金，从而推动了美国私立高等教育的快速发展。
(三)健全的私立高校分类管理制度
美国法律对划分营利性和非营利学校有清楚的界线，二者分类遵循“禁止分配限制”的法律原则，即不把扣除成本之后净收入分给机构成员的为非营利机构，不受这一限制的是营利机构。美国政府以私立高校分类管理为依据，对营利性和非营利性私立高校进行分类资助。
第一，非营利性私立院校实行免税制度，而营利性院校则需要纳税。非营利性私立高校的房地产、捐赠给学校的财产基金，以及收益用于学校的产业等都免税，同时还会得到政府的税金补助。美国《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦所得税，其条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益。”相比之下，营利性院校非但得不到税金补贴，相反还必须缴纳所得税和财产税等，往往必须预留出税前收入的40％用于缴纳税款，因此也被称为纳税学校。
第二，营利性私立高校学生可以与非营利性私立高校学生一样获得政府补助和贷款。联邦政府在依法向接受高等教育的学生提供经济资助的过程中，把部分营利性高等教育机构也纳入支持范围。学生可直接向华盛顿申请，或通过州学生资助部门申请。1973年，美国联邦政府设立“佩尔助学金”，使在营利性私立高等学校学习的学生也和公立高校的学生一样，能够得到政府的资助。目前，美国大部分州对营利性院校的学生实施资助。如纽约州规定，所有学生都有权申请本州设立的三种类型的补助：学费资助计划、越南退伍军人学费资助项目和非全日制学生资助项目。州内40所可授予学位的高等学校的学生可参加申请，年人均可申请贷款5000美元。此外，学员缴学费时不需要缴纳学费税。
(四)分级负担的公共财政资助制度
美国对私立高校的财政资助经费来自联邦、州、地方三级政府。一方面，联邦政府财政资助由拨款、贷款与合同款、研究与发展中心的资助三部分组成，并建立各种助学金计划。联邦政府的拨款大部分流向公立高等学校，而贷款与合同款的流向则比较均衡，私立和公立高校都可以享受。研究与发展中心的资助只有那些科研水平较高的研究型大学才有机会申请获得。联邦政府教育部主要是向高校和学生提供资助以及少量的科研资助，联邦政府的其他部门主要对高校的科研开发项目进行资助。联邦政府高等教育拨款主要用在设立和管理奖学金、助学金和贷学金，对贫困学生和少数民族学生进行资助。同时，设立专门资助项目，鼓励各州对州内高等院校进行改革创新，对少数研究型大学提供科研经费。另一方面，州和地方政府的研究和发展资助拨款也日益成为私立高校经费的重要来源。州和地方政府的资助包括拨款、贷款与合同款两部分。美国公立高等教育的主体是州立大学，所以州政府的拨款主要投向公立高校，对私立高校的拨款往往比较少。但是，州政府的贷款与合同款则相对均衡地分配给公、私立高等教育。州政府给私立高校的经费主要是学生的助学金和奖学金，但力度相对较小。如：1992～1993年，州政府给私立大学的经费只占私立大学总经费的2.3％。20世纪60年代后，州政府资助私立大学的经费数额增多，用途扩大，一般是允许到私立大学读书的学生得到优惠贷款或奖学金。
三、对我国的启示
目前，我国民办高校办学经费匮乏是阻碍民办高等教育持续发展的重要因素，也是各级政府亟待解决的重要问题之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》明确提出，要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。为此，借鉴美国公共财政资助私立高校的相关经验，对我国健全公共财政对民办高校的资助提出以下几点建议。
(一)清除对民办高校的歧视性制度
目前，我国民办高校在融资、税收、用地等方面仍遭受着不公平的待遇，严重影响着民办高等教育的持续发展。从根本上讲，“民办”与“公办”之分，只是运作模式的不同，不应变异为歧视的借口。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》明确提出，要“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。从消除歧视的角度看，至关重要的就是要将法律上的平权理念落实为公共教育财政上的平等待遇，帮助民办学校、教师和学生脱离困境。政府要明确民办学校与公办学校具有同等的法律地位，可以平等地享受公共财政的资助和扶持。在学校方面，应该明确民办学校在税收、科研拨款等方面与公办学校享有平等的权利；在师资方面，保障民办学校教师在工资、福利补助等方面享有与公办学校同等的财政资助等；在学生方面，能够让民办学校学生与公办学校学生一样享受生均拨款、助学金、奖学金等优惠政策。
(二)健全公共财政资助民办高校的法律制度
为促进民办高等教育发展，我国政府颁布了一些法律法规，如《民办教育促进法》及其实施条例等。但是，当前我国针对民办高等教育的财政资助的法规、条例仍比较模糊、笼统、缺乏操作性，在实践中难以落实。鉴于此，一方面，我们应该借鉴美国的做法，健全政府资助民办高校的专门法规，如制定《民办高等教育财政资助法》，明确有关方面的责任，保障民办高校及其师生获得政府资助的权利。同时，中央及地方政府可以适时出台《民办学校资产归属与管理条例》、《民办教育督导评估条例》等方面的专门法规，提高法律法规在实践中推行的可操作性，切实落实政府对于民办高校的资助政策。另一方面，各级政府对高等学校教师、学生的资助政策应该逐步覆盖到民办高校。为此，政府应该逐步建立健全民办高校教师工资待遇、社会保障的相关法律法规，使民办高校教师可以平等地享受公共财政的资助。同时，应该进一步完善助学金、奖学金、国家助学贷款等方面的法律法规体系，细化学生奖学金、助学金和国家贷款的优惠措施，加大对民办高校学生的资助力度。
(三)探索建立民办高校分类管理制度
我国现行的法律法规没有对民办高校进行营利性和非营利性分类管理，导致法律规定的财政资助政策在实践中“有名无实”，难以真正落实到位。2010年底，国务院办公厅发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，要求上海、浙江、深圳等地探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法，这为分类管理、分类资助制度的建立，迈出了坚实的一步。试点地区可以结合我国民办高等教育的实际，研究制定促进民办教育发展的地方性条例，在新的制度架构内解决民办学校分类管理、分类资助问题。具体来讲，结合当前我国民办高校投资者、举办者对于产权和合理回报的诉求情况，可以将民办高校分为非营利性(包括捐资型、出资型)民办高校和营利性(投资型)民办高校。其中，捐资型民办高校的举办者不要求取得回报和保留产权；出资型民办高校的举办者不要求取得回报，但要求保留原始投入的所有权；投资型民办高校的举办者要求取得回报和保留产权。刮在此基础上，国家应对不同的民办高校采取不同的财政资助政策。原则上，对营利性民办高校不给予税收优惠，但应该为其在校生提供贷学金、助学金等。政府对于非营利性(包括捐资型和出资型)民办高校应给予相应的税收优惠和财政资助，但在具体的额度上和措施上既要体现公平性，又要体现差异性，适当考虑不同类型、层次的民办高校在办学资源和成本消耗等方面的差别。
(四)构建各级政府财政资助分担机制
政府资助民办高等教育的责任要充分考虑地区间经济社会发展和民办高校发展状况的差异，做到统筹兼顾。具体来讲：一方面，中央政府应该实施宏观调控，担负起平衡各地民办高等教育发展的职责。通过理顺政府间财政体制，妥善解决上下级政府之间在民办高等教育方面的利益冲突，保护和发挥下级政府尤其是基层政府在发展民办高等教育方面的积极性。在财政资助形式上，中央政府可以通过助学金、奖学金制度对所有民办高校学生进行资助，还可以通过委托科研项目对民办高校进行科研资助等。同时，我国民办高校主要是为地方服务，由地方政府进行管理。所以，在公共财政资助方面，地方政府应该担负主要责任。为此，我国应建立“以地方政府为主”的民办高等教育公共财政资助制度，以制度的形式确立我国民办高等教育财政资助的政府管理主体，保障民办高等教育的财政资助经费来源。
[责任编辑 沈勇]
