摘要：我国航空运输业改革至今，产权问题已经成为制约继续深化改革的难题之一。我国航空运输业产权改革的历史和主要发达国家产权模式改革的实践表明，产权多元化是大趋势。但在实施产权多元化的过程中，必须从转轨经济角度出发，结合国情和行业特点，有针对性、分阶段进行，不可一刀切。目前我国航空运输业实现产权多元化可以采取国有股转化为优先股、航空集团整体上市等措施，但管理层收购(MBO)时机还不成熟。
关键词：垄断行业；中国航空运输业；改革；产权模式
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1005—0892(2011)03—0094—07
一、引言
目前对于自然垄断产业产权改革，理论上主要有两种倾向：一是国有化；二是民营化。主张自然垄断产业国有化的理由主要是：国有化是矫正市场失灵的重要手段。按照现代西方经济理论，市场失灵导致资源配置无效率，矫正市场失灵的办法之一就是实行国有化，由政府来配置资源。同时由于自然垄断行业大多属于基础设施产业，具有公益服务的特性，自然垄断产业的社会最优目标要求国有化。在自然垄断产业，社会最优目标是实现较高的生产效率和社会分配效率，因为国有企业不像私人企业那样以追求利润最大化为目标，而是以追求社会福利最大化为目标。主张国有化的经济学家主要有斯蒂格利茨(1997)、米德(1989)，他们主张将垄断行业收归国有，由国家来经营。一直以来，中国国内理论界也以自然垄断产业实行国有企业垄断经营为主流经济理论。陈尚前(1997)认为，不应把自然垄断产业放到竞争市场中去，而应保证国家垄断地位，使其生产成本最低，达到规模经济。13】剧锦文(1999)认为，自然垄断产业的特性决定了在这些产业中实行国营的合理性。马建堂、刘海泉(2000)在分析西方国家国有企业功能时指出，限制私人垄断是国有企业的一个重要功能。因此，在一些自然垄断产业有必要设立国有企业，以国家垄断取代私人垄断，以保证这些产业的效率和公共服务。但主张自然垄断产业民营化的经济学家对国有化提出了质疑，他们的理由如下：一是认为潜在进人是一种强有力的约束垄断的压力，认为垄断市场是具有可竞争性的，在此基础上美国经济学家鲍莫尔及潘扎和威利格等人(1981)提出了可竞争市场理论；二是技术进步和社会需求的变化带来传统自然垄断产业的变化，沃特森(1988)指出，一个产业是否为自然垄断产业不是一成不变的；三是国有垄断所带来的低效率与社会浪费；四是施蒂格勒(1971)的“规制俘虏”理论，认为政府规制实际上是为了满足产业对规制的需要而产生的，即所谓执法者被产业所“俘获”；五是合约理论与委托一代理理论，从经济学角度上看，合约主要包括了合约的设计和执行这两个不可缺失的方面，由于国有企业的目标多元化，委托一代理的链条比较长，导致信息不对称问题。当委托人面临信息、合约和市场不完全时，私有产权可以比公有产权为代理人提供更充分的激励；六是20世纪70年代兴起的以布坎南为代表的公共选择理论，集中注意力于政府内部的代理人行为研究，认为政府官员和政治家都是理性经济人，他们追求的不是社会福利最大化，而是个体效用的最大化，倾向于将自身利益或特殊利益集团的利益凌驾于公共利益之上。该理论对国有企业自觉追求社会福利最大化的目标提出了质疑；七是交易费用和产权理论对市场失灵和政府规制的重新解释，科斯定理说明了私有产权制度是有效的资源配置体制，产权自身属性为自然垄断产业引入多元化的产权主体提供了可能。
以上关于自然垄断产业的特征与产权结构的理论对于指导、解释自然垄断产业的产权变迁是十分有用的。但对于产权结构的变迁大多只研究了横断面的现象，而忽略了发生变迁的历史背景。因此，难以从总体上把握产权问题与自然垄断产业之间的动态关联。实际上，自然垄断产业到底以国企为主，还是以私企为主，经济理论所指明的仅仅是改革的方向，而改革的最终实施根本还取决于外部环境的变化。当我们审视产权制度的变迁时，更应该意识到其时效性。国有还是民营，应用历史的眼光看，只能因时而论。”对于自然垄断产业的产权结构变迁，是市场失灵与政府失灵在不同时期的表现所带来的必然结果与内在要求。因此，必须将这一现象放到整个历史背景中去研究。本文试图借助转轨经济学的基本概念和分析框架，以航空运输业为例研究深化垄断行业改革的产权模式，以推进我国垄断行业产权改革顺利进行。我国航空运输业作为典型的传统自然垄断行业，虽然进行了以引入竞争为主题的改革，取得了初步成效，但改革始终是不系统的，而且时断时续，进展不大。发达国家自然垄断企业的产权改革大都经历了“国家所有一社会公众所有”这样一个过程，自然垄断企业的股权分散化是其中一个重要的议题。目前发达国家自然垄断企业的产权表现为“私人所有，股份分散”的特征。应该说，从发达国家自然垄断产业效率变迁的过程来看，这种产权模式是比较有活力的。目前，我国航空运输业改革已经进入“深水区”，完善国有企业产权和治理结构等众多深层次问题已经浮出水面。面对激烈的市场竞争，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是我国航空运输业发展的唯一途径。只有当企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，我国航空运输业才能真正实现健康、快速、稳定地发展。
二、中国航空运输业产权结构的现状与问题
(一)中国航空运输业产权结构现状
航空运输业是一个资本高度密集的行业，设立和运转一个企业，需要巨额资本。最初的中国航空运输企业无一例外都是国有独资企业，这既与当时的大环境有关，也与航空运输业的自身特性相关。30年前，看好中国航空运输业发展的外国资本，限于政策不能进入；30多年来，这一切都在慢慢地发生着改变。
中国航空运输业的产权结构呈现如下特点：
1.境内外上市，实现了全球融资
改革开放30多年来，中国航空运输业从最初国有资本的一统天下到今天三大国有航空公司和部分地方航空公司的境内外上市，实现了全球融资；地方航空公司和民营航空公司不断崛起；机场属地化管理后引入了外资和地方资本，这一切都改变了30年前民航企业国有独资的面貌。中国民航利用多元的融资体系，扩大了资本规模，实现了初步的产权多元化，增强了企业活力。同时各地机场也纷纷上市，如首都机场、上海机场、广州机场、厦门机场、深圳机场等。民航企业向着规范化管理和运营走出了前所未有的一大步，竞争能力大大提高。
2.国家股比重大，一股独大现象没有改变
以三大航空集团为例，整体上仍然是以国家所有为主。国资委100％控股三大航空集团，通过航空集团再分别对三大航空公司间接控股。三大航空公司仍然是国有股一股独大，主要特征是股权结构单一且缺乏流动性。除三家中央航空企业外，一些地方航空公司，如海航、上航、川航、厦航等也实行了股权多元化，但是国家仍然控制大部分股份。
3.国有航空企业相互参股严重，呈“斑马现象”
经济学家张维迎曾把国企产权改革比喻为“斑马现象”，国企互相参股，形式上实现了产权多元
化，但国企所有权虚置的问题依然存在。我国三大航空公司无论是投资方还是被投资方，大部分属于国有企业，企业间相互参股现象非常严重。国航、东航、南航前十位股东的持股比例分别为88，64％、92.12％、82.93％；国家持股分别为：国航52.21％、东航59.67％、南航50.3％。国有航空公司和其他国企一样，在实施产权多元化的改革过程中，表面上“多元”了，但实质上仍同属于国家所有。
4.流通股比重小，限售股比重大
截至2008年底，我国共有独立法人资格的航空运输企业41家。其中属大中型航空公司控股和参股的公司有24家，完全由非航空运输业投资人设立的航空公司为10家。东航、南航、国航限售股比重分别为：59.67％、50.03％、50.66％。
(二)我国航空运输业产权结构带来的问题
到2008年底，中国航空运输总周转量达到376亿吨公里，连续四年居美国之后，号称“民航第二大国”。但是，其中80％是国内航线，国际航线只有20％。航空货运在国际市场的地位尤其危险，已经被国际寡头垄断所边缘化。我国航空运输业收入仅相当于世界总量的5.2％，占国际航线市场的1.1％，无论在生产规模、发展方式还是在产出水平方面都与世界发达国家有很大差距，生产效率还有待提高。此外基础设施薄弱，机场密度、航班频率都较低，行业的管理水平和人员素质与快速发展的航空运输业不相适应。从民航业发展趋势看，技术的进步会使飞行成本持续大幅下降。但中国航空运输业由于经营不善，成本居高不下，中美两国机票相对价格之比约为15：1。整个航空运输业生产效率和经济效益都不高，2002-2008年，总体上处于亏损状态，三大航空公司的净亏损额高达190.49亿元。国航除2008年亏损外，其余年份都盈利，相对经营业绩较好；而南航和东航则是“亏多盈少”，尤其是东航，2002-2008年间亏损总额高达214.6亿元人民币。
我国航空运输企业现有股权结构的弊端是显而易见的。首先表现为法人治理结构不完善，这种情况在国有航空企业普遍存在。国企产权所有者和经营者之间，实际上形成了两种委托代理关系，即行政性的委托代理和经济性的委托代理，前者建立在对经营者的官员定位上，追求的是政绩；后者建立在对经营者企业家身份的定位上，重点追求业绩表现。因此，国企经营者要经常在企业家和政府官员之间进行角色转换，很难完全游离于政府以外而纯粹站在企业的角度考虑经营问题，这对企业的发展很不利。
其次，投资而不形成资产，投资而不产生效益。由于很多国有航空公司的利润来源于垄断，如果没有垄断，效率还会进一步降低。国有航空公司积累了大规模的不良资产，企业的信用缺失已经威胁到国家的金融安全和经济安全。三大航空公司的平均资产负债率在2008年、2009年分别达到了94.4％和97％。其中东航在2008年、2009年的资产负债率更是高达115％和123.8％。一方面资产不断贬值，另一方面银行利息不断增加，结果造成“资不抵债”的危险局面。这样高的资产负债率使我国航空运输业的进一步发展面临很大的风险和不确定性。国有航空公司经营效率差、负债率高的现状使得政府在筹措资金等方面面临巨大压力。随着航空运输服务需求的迅速增长，这种压力将会越来越大。
再次，产权改革推进缓慢，导致企业家阶层没有形成。产权清晰化的内在涵义是产权的人格化，是找到一个人格化的主体，使他们能像人那样运动，像用自己的钱一样用别人的钱，用社会的钱。企业家阶层是成为政府附庸还是独立的经营阶层，是强化政府功能还是强化市场功能，这些都是产权改革的前提。
三、中国航空运输业产权改革的建议、途径和注意问题
考虑到目前我国经济体制改革的进展状况，现阶段航空运输业产权改革的主要措施和重点应该是实现产权结构多元化。一段时间以来，
“国退民进”似乎成为航空企业改革的主流，改革的幅度和数量似乎成为考核政府官员政绩的重要指标。然而，事实告诉我们，要区别对待，防止“一改就灵”的思维方式。适合改革的就改，不适合的或者说条件不成熟的就不能盲目地去转让股权。航空运输业产权改革总的指导思想是：以国家安全为前提，提高效率为核心，同时兼顾公平。对于关系国计民生、国家安全的航空运输领域，仍然要实行国有独资或国有控股。对于可竞争性的领域大幅度实行产权多元化也要区别对待，分层改革，多种所有制形式并存，切不可“一刀切”，一“多”了之。
(一)产权改革的建议
1.对于经营效益很好的企业，可维持国有控股结构
在可竞争性领域，政府应更多地关注如何创造优胜劣汰的竞争环境。只要是公平竞争，最后能生存的企业就是最好的，具体是什么所有制并不重要。国航虽然是国有控股公司，但其经营效益从2001年以来一直很好，在国内处于绝对优势地位；与国际同行相比，其经营效益也处于较高水平。2001-2008年，除2008年外，国航连续七年实现赢利。上市后的2005年以来，国航已对股东累计现金分红16.66亿元，年均现金分红率(占可分配利润)达20％以上。对于国航这样效益较高的国有航空公司可保持其产权结构，没有必要刻意为实施多元化而“多元化”。
2.对于经营效果差的国有航空企业，可大幅度地实现产权多元化
东航近年来一直亏损，负债率居高不下，而且国家多次注资但成效并不显著。虽然东航是国内首家赴纽约、香港和上海三地上市的航空公司，但由于体制等原因，目前东航(股份公司)及东航集团依然存在着非常严重的计划经济色彩。经历2002年民航业大重组后，东航集团划归国资委主管，升为副部级单位。到2003年底，东航集团编制一度扩张至500多人，仅副局级以上干部就达70多人。由于集团公司的强势，在东航内部，甚至有人将东航集团戏称为“小民航局”。据东航内部人士透露，以前属民航总局管理的时候，在经营上通常由股份公司直接向民航总局汇报。在东航集团升为副部级单位之后，国资委事无巨细，均绕过股份公司直接过问集团公司。㈣对于东航这样高投入，低产出的国有航空公司可以考虑加大产权多元化的改革力度，实现产权高度分散化。
3.关系到国计民生和国家安全的国有企业不宜实行产权多元化
有些航空运输领域关系到国家安全，且具有较强的自然垄断性质和规模经济效益，适合全国独家经营。例如空中交通管制业务，是整个航空运输产业的核心部门，又与军事活动和国家安全密切相关，所以一方面要坚持中央政府在空中交通管制部门的投资和控制地位；另一方面要坚持空管部门的独立和中性原则，禁止空管部门投资民用机场、运输航空公司、航空保障、维修以及其他民航业务。
4.我国目前不适合MBO
尽管MBO作为一种新的股权转让方式有很强的生命力，但在中国特有的环境下，MBO的实施还存在很大的障碍。国有航空运输企业所有者缺位，没有任何一个实体对国有资产真正负责，因此，无法为国有资产确定一个合理的转让价。同时在国企经理人员都是由政府委派的情况下，如何判定谁有资格购买国有资产是个现实难题。目前在中国航空运输市场实施产权多元化的过程中，MBO形式
还不成熟，不具备相应的法律依据和制度保证。
5.我国航空运输企业目前也不适合民营企业及外资收购
虽然国外航空公司拥有规范成熟的现代企业制度，但是国家经济命脉的行业不能由外企控制。目前发达国家航空公司股权分散也只是局限在内部，并不是由外资控制。同时，中国民营企业因受制于自身的发展阶段，由民企控制国有航空公司也很不现实。欧美那些股权高度分散、社会化、完全靠市场和法制约束的民营经济在中国还没有，现阶段如果把国有大企业退给民营企业风险很大。虽然有些民营企业已经上市，但只卖出一小部分股权，家族的控制权并没有改变。民营经济自身也有一个发展阶段问题，也有一个现代化企业制度建设的问题，无论在企业文化、企业管理、公司治理上，中国民营企业与国企的现实差距都是很大的。
(二)中国航空运输企业产权多元化的具体途径
产权多元化是国企改革的关键，但实现产权多元化应从国情出发。当前我国航空公司产权改革应本着渐进原则，以相对控股、实现公众化为目标，不断减持国有资本的比重。
1.国有股转化为优先股
将国有股转化为优先股，国家不再直接委派管理人员参与日常管理，只委派国有资产代表进行独立监管。与国有股转让相比，它属于一种过渡手段，是将国有股转化为一种不流通的有价证券，从而相对提高其他性质产权的比重，进而改变“一股独大”的现状，实现国有产权多元化。优先股的比较优势：一是有利于国有资产保值、增值，防止国有资产流失。与国有资产转让的几种方式不同，国有股转化为优先股是通过改变国有股的属性来实现国有企业产权多元化的，不涉及到国有资产定价卖出问题。因此，在一定程度上可以防止资产低估及内部人控制而造成的国有资产流失。同时，国有股转化为优先股，可以直接领取固定比例的股息，投资风险大大低于普通股，国有资产的保值增值就有了保障；二是为实现股市的全流通提供了一个平稳过渡的机会。长期以来国有股减持一直是一个棘手问题，将国有普通股转化为优先股后，航空公司可以从每年的税后利润中拿出一部分积累逐步赎回优先股，逐步改变公司的股权结构，最终将公司变为公众公司，平稳实现国有股减持的目标。
2.航空集团整体上市
原先国有航空企业大多是部分上市，现在争取航空集团整体上市。不具备整体上市条件的，可以采用主营业务整体上市方式，等存续的包袱逐渐消化掉之后，最终实现整体上市。
3.境内、境外同时上市，采取“A+H”模式
境外上市是国有企业走向国际化的一个主要途径，被称为上市公司实现高速成长的引擎。公司治理水平的高低，与所依托的资本市场是紧密相连的。航空公司到境外上市，主要意图就是直接把境外成熟、规范的资本市场机制引入到内部。境外上市对上市航空公司的压力较大，但对于企业行为、机制的转变效果会好一些。一是境外资本市场相对监管严格，企业造假账很困难；二是资本分析运作也比较规范。同时，我国境内的资本市场也需要一批优质的上市公司，好的上市公司对资本市场实现规范化运作非常有好处。对于航空公司上市，“A+H”模式较好，把境外成熟的资本市场机制引入国内，让境内的投资者能够分享到航空公司改革发展的成果。
(三)产权改革过程中应注意的问题
在中国航空运输业产权改革过程中，一些质疑声从未间断过：从“国退民进”到“国进民退”的几次大讨论，掩映的是产权结构矛盾的一次次市场化冲突。我国航空运输业改革应注意下列问题：
1.产权改革要避免国有资产流失
在产权改革过程中，国有资产正在通过两种方式大量流失：一是法律缺失下的合法；二是自定价格。因为法律的缺失，结果生产资料以最贱的价格落到私人手里。大量的中小型国有航空企业得到各级政府的行政支持和保护，成了低效益的典型，有的甚至成为国企领导和当地政府官员侵吞国家利益的腐败温床。要加快这些航空企业改革的进程，通过“国退民进”，收回国有资产，让企业以独立利益主体身份进入市场。
2.按市场规则改革，避免政府干扰
2008年前东航发起的五次重组，只有收购长城航空和武汉航空是属于市场行为，而收购通用航空、云南航空和西北航空均属于政府行为。政府行为导致产权改革缺乏透明度，缺乏市场化运作程序，缺乏对收购者科学的考察。地方政府缺乏对企业微观运作的把握，缺乏对收购者的辨别能力。在国有企业产权改革过程中，有如下几点值得反思：一是在产权改革和股权转让过程中引人市场化的运作机制，比如公开竞价等；二是要转变“扔烂摊子”的思维方式，要以对股东负责的态度来认识国企产权改革；三是正确认识国企改革的工作本质，防止“一改就灵”的思维方式，适合改的就改，条件不成熟的不能盲目转让股权；四是客观评价民营企业的实力和素质，防止部分民营企业“空手套白狼”。
3.产权改革要避免流于形式，应该实至名归
我国航空运输业改革出现了明显的“斑马化”倾向，很多与国家经济安全关系并不大的国企，也采取互相参股、一股独大的产权结构，这使很多国有航空企业行政化、官僚化严重，而市场意识淡化。国有航空运输企业股份制改革，必须引进相当规模、有足够操控力和话语权的非国有资本。到2008年底我国民用航空公司数量为41家，其中中央企业3家，地方国有企业29家，民营企业9家。然而在2009年初到2010年上半年间发生了一些变化，主要特点是“国进民退”、“航空公司与政府联姻”。具体事件有：“东星”被国航收购；“鹰联”被川航收购，变“成都航空”，属地方国企；天津市政府携手海航打造“天津航空”；鲲鹏航空接受河南省政府注资、更名“河南航空”；深航与昆明市政府联合推出“昆明航空”。
在实际产权改革当中，我们应该结合航空运输企业自身的性质，选择与之发展相适应的产权改革途径，而不要搞一刀切或盲目跟风，照搬照抄。对于那些政府确实要放手的航空运输小企业，可以通过国有资产转让来彻底改变政府和企业的关系，将所得的资金投入到更需要的领域，优化资源配置；而对那些目前尚不能彻底“卖掉”的航空运输企业则可以通过优先股转化来过渡，待到时机成熟再进一步采取适应的措施，从而科学合理地实现国有航空企业的产权多元化。
四、小结与进一步展望
从世界范围看，不同国家不同历史时期，政府对垄断行业经营和掌握的程度各不相同。由于各国市场发育程度、历史传统不同，自然垄断产业的产权结构具有各自的特点。就处于起步阶段的中国航空运输业产权改革而言，不能照搬现成的理论和发达国家的成功经验，因为中国有着特殊的国情。
综合来看，自然垄断产业的产权结构是和特定时期的技术变革水平、经济发展阶段和特定政党的政治主张分不开的。技术变革与效率压力是产权改革的内在诱因，而特定政党的政治主张和日益扩大的市场需求则是产权改革的外在动力。无论国有化还是民营化，其实质只是国有股权的比重变化、国有经济在自然垄断产业控制力的变化而已。民营化是发展手段的调整而不是发展政策的结束。虽然世界范围内自然垄断行业产权改革的进程正处在民营化阶段，但是改革不应仅局限于此。运营模式的落后、规制的不足、资本市场不发达和政治目标限制了民营化的成功。尽管研究显示民营化改革之后，以产出、生产率、价格和服务指标表示的绩效都得到提高，但是单独的民营化对于提高经济绩效是不够的。从系统论的观点出发，任何单一要素的改进都无助于系统整体功能的强化，只有系统设计、协同动作，才是系统转换的根本路径。旧系统论的观点要求我们在进行垄断行业改革模式设计时，必须把产权模式、治理模式、运营模式、竞争模式、价格模式、规制模式等六个大方面系统设计，形成“六位一体”的整体改革思路。同时完善相应的制度环境，包括改进政治、法律制度以及管理和财务能力等是垄断行业产权改革成功的保障。我国垄断行业产权改革在思路和模式上需要系统设计和总体推进，改革路径和策略需要循序渐进。在我国垄断行业基本上是国有企业一统天下的情况下，要从国有独资公司、国有绝对控股公司最终走向国有相对控股公司的产权结构改革目标，需要相关配套政策的支持和相关改革的互动，而完成这一过程大致需要2—3年的时间。在这一过程中，还需要规划产权改革的各种程序，进行精细化改革。同时鉴于垄断行业产权改革在理论上一直存在争论，从国内外改革实践中也找不到可以借鉴的统一模式，为了市场化改革的顺利进行，必须对可能导致改革出现失误的因素和环境特点进行分析，以降低和防范改革的风险。
垄断行业产权改革只是手段而非目的，改革的最终目标是提高效率、增加福利。其内在逻辑是：产权结构必须与经济发展阶段、市场完善程度、产业发展水平相适应，最大限度地实现经济目标与社会目标和谐同步。
