摘要：2012年1月1日起欧盟通过征收航空碳税的形式将民用航空领域纳入其碳排放交易体系之中，这一做法受到了国际社会的强烈反对。欧盟这一单边、强制性、未经其他国家同意的做法违反了规制气候变化的《气候变化框架公约》和《京都议定书》，也违反了规制民用航空的《芝加哥公约》，不仅损害了国际气候谈判取得的成果，也侵犯了非欧盟国家的合法利益。面对其产生的国际影响，国际社会已开始采取相应的措施进行应对，作为发展中国家的中国亦应当在坚持共同但有区别责任原则的前提下采取积极的应对策略。
关键词：欧盟碳排放交易机制；航空碳税；气候变化框架公约；《芝加哥公约》
中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：1671—6604（2012）05—0018—06
2012年1月1日开始，欧盟将所有在其区域内起飞和降落的飞机通过征收碳排放税的形式将其纳入欧盟碳排放交易机制（EU ETS）之中，欧盟的这一决定源自于其在2008年11月19日通过的2008/101/EC号指令，该指令对2003/87/EC号指令进行了修订，将航空运输业纳入欧盟碳排放交易机制。欧盟这一份关于航空运输业的单边指令，引起了国际社会的强烈反对，指令关涉的不仅仅是每一家航空公司的具体减排问题，更值得深思的是这样一份指令是否符合国际法的规范，美国对此提起的诉讼，中国颁布的禁止国内航空公司参与欧盟排放交易体系的禁令，29国签署的《莫斯科会议联合宣言》，都证明欧盟这一指令已经超出了单纯应对气候变化减排这一范畴。对于发展中的中国而言，这样一份指令将强制中国航空公司承担国际法上的减排义务，中国应当如何作出进一步的应对，这是值得探讨和研究的问题。
一、欧盟航空碳排放交易机制2008/101/EC号指令的主要内容
欧盟于2000年启动了第一个欧洲气候变化计划，2005年通过对第一次气候变化计划进行审查开始实施第二次欧洲气候变化计划。欧盟碳排放交易机制（EU ETS）是欧洲气候变化计划中最关键、最具创新性的政策和措施，也是目前参与国家和行业最广泛的碳排放交易体系。2003年欧盟颁布2003/87/EC号指令，要求各成员国为减排二氧化碳的ETS构建其国内法律框架，并要求2003年12月31日前欧盟成员国必须将该指令在各国法律体系内予以执行。按照相关规定，欧盟将分阶段地实施排放交易机制，第一阶段（即2005--2007年间）主要涉及电力，能源、钢铁制造、纸浆和造纸以及矿产等5个产业；第二阶段（即2008--2012年及以后）将进一步收紧排放目标并逐步扩大适用于其他新领域。这意味着被纳入ETS的行业都将获得一定的配额，同时根据自身减排能力通过市场机制对配额进行交易。
航空运输业并不在EU ETS的第一实施阶段，2006年欧盟开始考虑将航空运输业纳入ETS的第二实施阶段，并于2008年11月19日正式通过了2008/101/EC号指令，将欧盟的碳排放交易机制扩大适用于民用航空领域。根据2008/101/EC号指令的规定，所有在欧盟境内机场起飞或降落的非豁免航班，其全程排放二氧化碳都将纳入EU ETS，受到EU ETS的管制。这一指令的实施也包括两个阶段：第一阶段为2012年；第二阶段为2013年至2018年。其具体的实施规则包括：第一，从2010年1月1日开始，各承运人将承担监测和报告排放情况的义务。第二，减排目标的设定将以历史排放量计算，即2004--2006年欧盟航空活动（2008/101/EC附件1所定义的航班）年均排放水平，2012年限额为历史排放水平的97%，其中的15%的配额用于拍卖，82%的配额用于免费分配，而3%用于特别保留，如果航空公司没有在2010年8月31号之前提交碳排放检测计划，就无资格享受82%的免费配额。第二阶段的限额总量为历史排放量的95%，但拍卖配额的比例将比第一阶段有所增加。第三，确定每个航空公司的欧盟成员管理国，管理成员国分配的依据是该承运人起飞降落次数最多的国家为其管理成员国，其监测、报告、核证都只接受一个成员国管理。第四，根据承运人的监测结果进行免费配额的分配。即承运人在2010年需要进行吨公里监测，其自身监测的所有欧盟商业航班（2008/10VEC附件1所定义）总吨公里数据提交管理成员国，进一步由管理成员国提交欧盟委员会，欧盟委员会根据承运人上报的吨公里数据占所有承运人总吨公里数据的比例进行免费配额分配。免费配额分配比例仅在2010年一次性确定，至少在2018年之前不会进行调整。第五，超额排放的处罚。超额排放的处罚是每排放一吨二氧化碳将被处以100欧元的罚款，并且承运人应当在下一个交易期购买排放配额以补足其超额排放的部分。考虑到对非欧盟国家承运人的处罚难度，承运人的管理成员国可以请求欧盟委员会对该承运人发出禁飞令，每个欧盟成员都应当对涉及的航空器执行该禁飞令，同时对于不遵守指令规定的承运人，还建立了黑名单制度。第六，只有每年温室气体排放量低于1万吨的承运人，才能取得豁免，不纳入ETS。
欧盟的这项新政策意味着欧盟要对所有在其境内飞行的两千多家国际航空公司（其中包括33家中国航空公司）的碳排放量通过配额分配的形式设定上限，超出部分则需征收国际航空碳排放费，即所谓的“碳税”。由于免费配额的分配是根据2004--2006年的历史排放量计算的，而近年来的航空运输业发展是飞速的，因此其免费分配的配额不足以支撑各航空承运人目前的二氧化碳排放量，尤其是对于一些航空减排技术落后的非欧盟国家，这就使得各承运人必须通过购买配额的方式来承担减排的费用，而在没有配额交易的情况下则必须通过缴纳超额排放量罚款来解决，否则，这些航空公司的飞机将被禁止在欧盟境内飞行。至于欧盟规定的每年温室气体排放量低于1万吨的豁免标准，依据目前的运营隋况，没有一个正常的航空公司能获得豁免权。无论排放配额交易还是缴纳超额排放量罚款，无论是征税还是收费，其给承运人带来的直接后果是航运成本的增加，而其中的受益者仅仅是欧盟，因为该做法能否为航空运输业实现真正的减排目前是未知的。
二、欧盟航空碳排放交易机制2008/101/EC号指令的合法性质疑
欧盟碳排放交易机制（EU ETS）2008/101/EC号指令作为区域性法律，属于单边解决国际航空减排的法律，既不符合解决国际问题的通常惯例，也不符合既有国际法的规定，其合法性从颁布之日起就受到质疑。
（一）欧盟2008/101/EC号指令违反《气候变化框架公约》
欧盟2008/101/EC号指令严重违反了《气候变化框架公约》共同但有区别责任原则。《气候变化框架公约》第三条第一项原则即规定，各缔约方应当在公平的基础上，根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响。航空运输业的减排亦应根据共同但有区别责任原则制定相应的框架，即航空领域的减排亦应当从发达国家开始实施，而欧盟2008/101/EC号指令并未根据这一原则区分发达国家与发展中国家的航空运输情况，而是将所有在欧盟区域内起飞和降落的飞机一视同仁都纳入ETS，这一做法显然是“共同”而未“区别”的。
为了履行共同但有区别责任原则，《气候变化框架公约》第四条第3款和第5款明确提出了发达国家缔约方应向发展中国家缔约方提供资金和技术，同时第7款进一步指出，发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行。根据上述规定，欧盟致力于国际航空领域的减排，应当首先通过合作向发展中国家提供有关航空领域的减排资金和减排技术，而不是将发展中国家直接纳入其减排体系之中。欧盟2008/101/EC号指令既是对履行《气候变化框架公约》承诺的否定，也忽略了发展中国家在履行《气候变化框架公约》中所应承担的主要义务。
（二）欧盟2008/101/EC号指令违反《京都议定书》
首先，欧盟2008/101/EC号指令不符合《京都议定书》解决国际民用航空温室气体排放的原则。《京都议定书》第二条第2款规定，附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放。《京都议定书》的这一规定，实际上为解决国际民用航空的温室气体排放问题提出了解决的基本路径，即通过国际民用航空组织制定民用航空减排的框架措施。欧盟未通过国际民用航空组织单边性的颁布2008/101/EC号指令来解决民用航空减排问题与《京都议定书》的这一规定是相悖的。
其次，欧盟2008/101/EC号指令不符合《京都议定书》中发展中国家不承担强制减排义务的规定。《京都议定书》是国际上第一个为发达国家设定强制减排目标和时间进度的法律文件，欧盟委员会于2003年启动ETS的最初目的即是敦促其成员国履行《京都议定书》的承诺。根据《京都议定书》的规定，发展中国家缔约方在第一承诺期不承担国际上强制减排义务，而《德班决议》所启动的京都第二承诺期，发展中国家缔约方依旧不承担国际上强制减排义务。但欧盟2008/101/EC号指令实施的两个阶段，2012年和2013—2018年是与京都承诺期相衔接的，这一时间内发展中国家是没有强制减排义务的，但欧盟通过将所有在其区域内起飞和降落的飞机承运人纳入ETS，实质上是将发展中国家也纳入了参与国际强制减排的行列，这一做法严重违背了《京都议定书》第十条中不对未列入附件一的缔约方引入任何新的承诺的规定，同时也已经偏离了欧盟启动ETS的最初目的。
再次，欧盟2008/101/EC号指令违反了《京都议定书》所确立的履约三机制。为了使附件一国家更好地履行减排的承诺，《京都议定书》确立了排放贸易、联合履约、清洁生产三种灵活的履约机制。前两种是发达国家之间的合作，只有清洁发展机制是发达国家与发展中国家合作的履约机制。EUETS虽然是目前全球涉及国家和行业最广泛的碳排放交易体系，但涉及航空领域减排的欧盟2008/101/EC号指令并未从清洁发展机制的角度与发展中国家合作，对于发展中国家而言，欧盟2008/101/EC号指令显然不属于清洁发展机制的范畴，因此将发展中国家纳，～EUETS也违背《京都议定书》确立的三种履约机制。
（三）欧盟2008/101/EC号指令违反《国际民用航空公约》
《国际民用航空公约》又称《芝加哥公约》，于1944年在美国芝加哥签订。该公约为管理世界航空运输奠定了法律基础，是国际民航组织的宪法。欧盟2008/101/EC号指令也违反了《国际民用航空公约》中关于主权、公海飞行和税费的相关规定。
首先，欧盟2008/101/EC号指令不符合《国际民用航空公约》关于主权的规定。《国际民用航空公约》第一条明确规定，缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。欧盟2008/101/EC号指令将对在欧盟区域内起飞和降落的航班碳排放进行全程管辖，然而可以肯定的是除了航线在欧盟区域内的航班外，其他航线的航班飞行都将超出欧盟区域，也就是要经过非欧盟成员国的国家领空进行飞行，而欧盟对在飞越其他国家领空的碳排放进行管辖是对航班飞行途径国家主权的侵犯，例如对从中国上海飞往法兰克福的航班，欧盟对在中国领空内飞行的碳排放也要进行收费，这严重违反《国际民用航空公约》关于主权的规定。
其次，欧盟2008/101/EC号指令与《国际民用航空公约》飞经公海的规定相冲突。根据《国际民用航空公约》第12条的规定，在公海上空，有效的规则应为根据本公约制定的规则。但是依据欧盟2008/101/EC号指令对航班飞行全程碳排放的管辖，对于飞越公海上空的碳排放，欧盟也有管辖权，“这不就意味着欧盟享有了应当由《芝加哥公约》享有的公海上空的立法权了吗？”。
再次，欧盟2008/101/EC号指令违背《国际民用航空公约》关于税费的规定。《国际民用航空公约》第24条第一款规定，航空器飞抵、飞离或飞越另一缔约国领土时，在遵守该国海关规章的条件下，应准予暂时免纳关税。一缔约国的航空器在到达另一缔约国领土时所载的燃料、润滑油、零备件、正常设备及机上供应品，在航空器离开该国领土时，如仍留置航空器上，应免纳关税、检验费或类似的国家或地方税款和费用。欧盟通过征收航空碳排放费，即航空碳税的形式将各航空公司纳入ETS，但不管“收取的排放费用是税还是费，在缺乏多边条约或双边条约的前提下，均为《芝加哥公约》所禁止”，换言之，欧盟所征收的航空碳排放税或费缺少国际民航组织宪法的立法依据。
三、欧盟航空碳排放交易机制的国际影响
欧盟航空碳排放交易机制2008/101/EC号指令从颁布之日起就饱受争议，国际社会的反对之声此起彼伏。对于欧盟这一单边的航空运输业减排做法，国际社会的反对一方面是由于其违反了国际法的相关规定，另一方面则是由于其利用“碳减排”的旗号设置了“碳壁垒”。其给国际社会所带来的影响表现为以下三个方面：
第一，欧盟航空碳排放交易机制扰乱了国际气候谈判框架。当前国际气候谈判是在《气候变化框架公约》和《京都议定书》的双轨机制下进行的，而前文已经分析过，欧盟航空碳排放交易机制2008/101/EC号指令既不符合《气候变化框架公约》共同但有区别责任原则，也不符合《京都议定书》发展中国家不承担减排义务和履约机制的规定，其已经脱离了《气候变化框架公约》和《京都议定书》的气候谈判轨道。而对于京都第二承诺期后的减排问题，德班会议已通过决定，将在2015年前制定一个适用于所有《气候变化框架公约》缔约方的法律工具或法律成果，来解决2020年后的国际减排问题。因此欧盟单方的航空碳减排交易机制如果一意孤行地实施，将是对现有国际气候谈判框架的损害。
第二，欧盟航空碳排放交易机制将加速国际航空运输业减排法律框架的出台。尽管欧盟2008/101/EC号指令违反了《气候变化框架公约》和《京都议定书》的有关规定，但是二者都没有将航空运输业排除在减排领域之外。航空减排是一个复杂的问题，依靠某一个国家或某一区域性组织，例如欧盟来解决这一复杂问题是不现实的。国际航空减排应当如《京都议定书》所指出那样，通过国际民用航空组织制定民用航空减排的框架措施。国际民航组织（ICAO）已经开始致力于这样一项工作，2007年9月ICAO第36届大会上，ICAO委员会要求成立国际航空与气候变化小组，并且已经制定行动计划。ICAO就国际航空排放与气候变化问题所取得的最新成果是在第37届大会上通过的A37—18和A37—19号决议，决议再次确认了ICAO在处理国际航空排放与气候变化问题上的领导地位。由此可见，制定全球性的航空减排法律框架似乎只是时间早晚的问题。欧盟2008/101/EC号指令将航空减排提到被世人瞩目的层面，再次证明解决航空减排是应对气候变化的迫切问题，必须予以重视，但由于欧盟单边解决航空减排问题的不合法性，使得尽快制定国际航空运输业减排的法律框架成为协调欧盟与其他国家的关于航空减排的有效途径，加速这一法律框架的出台或许是欧盟2008/101/EC号指令产生的最积极影响所在。
第三，欧盟航空碳排放交易机制或将因碳壁垒导致新一轮的贸易摩擦。目前多个国家反对欧盟征收航空碳税，认为其有假借“低碳减排”的概念来实施贸易保护和贸易壁垒之嫌。中国航空运输协会也指出欧盟征收航空碳税，非直接减排手段，没有对节能减排产生直接和实际的效果，而是单方面建立的一种以节能减排名义实施的迂回的具有金融性质的制度设计，将阻碍、抑制广大发展中国家航空运输业的发展。也有分析人士认为，欧盟征收碳排放税的原因有二：其一，是为了增加税收来源，以此来缓解欧盟各国的财政问题；其二，是为了推销自己的绿色技术，依靠各国引进欧盟的绿色技术设备来培育新的经济增长点。在欧盟2008/101/EC号指令缺乏相关国际法根基的情况下，欧盟这一举措不可避免的将引发各国对碳壁垒的争论，进而导致各国在关税上对欧盟进行反制，如果欧盟不能解决这一问题，那么新一轮的贸易摩擦在所难免。
面对欧盟航空碳税产生的国际影响，国际社会已经开始采取行动。中、美、俄等国就欧盟将国际航空纳入碳排放交易体系所举行的磋商会议刚刚于2月22日在莫斯科结束，会议通过了《莫斯科会议联合宣言》，其中包含一揽子可选择的反制措施。此前在2009年12月美国还通过诉讼的方式要求对欧盟2008/101/EC号指令进行司法审查。由此看来，一方面是欧盟的强硬征收态度，另一方面则是国际社会强烈反对的表示，因此加强国际社会与欧盟的继续谈判是必要的也是首要的，但同时必须指出的是，采取相应的国内应对措施也是势在必行的。
五、中国应对欧盟航空碳排放交易机制的对策
根据中国民航局节能减排办公室的测算，ETS一旦开始征费，预计明年中国的航空企业至少需要支付8亿元；到2020年。支付额将超过30亿元，9年时间累计约176亿元。由此可见，欧盟航空碳税对我国航空业的影响是空前的，在问题未得到真正解决之前中国必须有自己的应对策略，来维护本国的合法利益。
（一）明确禁止国内航空公司参与欧盟航空碳排放交易体系
从国内应对措施的角度而言，我国首要的工作即是通过国家政策，必要时还将通过法律明确禁止国内航空公司参与欧盟航空碳排放交易体系。对于这一点，我国已经采取了行动，2012年2月6日中国民用航空局已向各航空公司发出指令：未经政府有关部门批准，禁止中国境内各航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止以碳税为由提高运价或增加收费项目。作为发展中国家，我国目前并不承担国际上的减排义务，如果将中国的航空公司纳入EU ETS，是欧盟通过强制性手段给我国的附加减排义务，这将使我国在气候变化的国际谈判中处于极其被动的地位。
（二）加快碳交易制度从政策到法律的进程
建立碳排放权交易制度是我国顺应国际应对气候变化发展趋势的重要制度保证，也是我国十二五期间在节能减排方面的重要突破点。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要逐步建立碳排放交易市场，这是中国政府首次在国家级正式文件中对国内碳市场进行表态。此外国务院《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》也都明确将探索建立碳排放交易市场作为我国控制温室气体排放重点任务。然而这些都是从政策层面对碳排放权交易制度的肯定，当前我国碳排放权交易制度的建立需要的是从政策层面到法律层面的转化。欧盟航空碳排放交易机制对我国碳排放交易立法提出了新的客观要求，缺少国内对于航空碳排放问题的法律规制，使得欧盟就此问题有机可乘，我国只有建立起国内的碳排放权交易机制，并将航空运输业纳入本国的碳排放权交易体系之中，才能以法律对抗欧盟的做法，真正避免欧盟对我国航空公司的征税。在欧盟航空碳排放交易机制的冲击下，我国碳排放交易立法的步伐似乎应该加速向前。
（三）为出台反制欧盟航空碳排放交易机制的措施做好准备
欧盟航空碳税的征收不可避免地将与碳壁垒联系在一起，将为欧盟在低碳技术和相关产品的出口方面谋取更多贸易地位的砝码。中国必须在应对因航空碳税产生的贸易摩擦方面做好反制的措施准备既包括关税的反制，也包括对欧盟出口方面的反制。
（四）积极参与与欧盟航空碳排放交易机制相关的国际谈判
国际性的问题仅仅致力于国内的应对措施是不足以完全解决的，坚持通过谈判对话的方式历来是解决国际问题的有效途径，通过谈判能够使欧盟与非欧盟国家进行充分的博弈，避免因对抗导致两败俱伤的状况。中国仍然应当在倡导共同但有区别责任原则下积极参与与欧盟航空碳排放交易机制相关的国际谈判和对话，积极呼吁欧盟在《气候变化框架公约》和《芝加哥公约》的框架下，修订EU ETS2008/101/EC号指令，将发展中国家排除在欧盟航空碳排放交易机制之外，即对发展中国家免征航空碳税。因为就目前的情况来看，欧盟完全停止通过航空碳排放权交易征收碳税似乎很难，这种区分发达国家和发展中国家的折中做法对欧盟当前解决这一问题是最好的出路。
