摘 要：我国的能源需求随着消费结构升级和工业化、城镇化进程的极速推进，呈明显的刚性增长趋势，但国内资源保障能力欠缺和环境容量不足阻碍了能源需求的增长，与此同时我国经济社会发展面临的资源环境瓶颈约束尚未得到缓解。本文分析了我国能源与环境所遇到的挑战与政策现状，并提出相应的政策建议。
关键词： 节能减排；政府政策
课题：广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“广州建设区域性节能额度交易市场研究”，2016GZGJ16。
一、我国能源环境现状
中国是世界上太阳能资源最为丰富的国家之一，并拥有世界上最丰富的风力资源，中国的生物能与地热能的总量也相当可观。可以说，中国在可再生能源方面的地位正如沙特在石油产业中的地位一样，中国每平方米的可再生能源潜力要远高于世界上大多数其他国家。但是，由于既得利益和傳统能源系统的路径依赖，中国尚未建立有效的激励框架以保障对可再生能源的一贯性开发、配置和管理，实现逐步淘汰来自化石燃料排放的目标。全联新能源商会发布的《全球新能源发展报告2014》指出，全球新能源的快速发展催生了一些不容忽视的负面因素，国际间新能源贸易保护措施的频繁出台，阻碍了新能源发展的全球化理念的推广和实施，如何有效地破除贸易保护措施是当前和今后新能源发展的主要挑战之一。
解决环境问题的根本挑战是环境污染速度快于经济增长速度。联合国环境规划署指出，大多数经济发展和增长战略都鼓励实体、金融和人力资本的快速积累，但是都以自然资本的过度耗损和退化为代价，其中包括自然资源和生态系统。这种发展和增长模式往往以不可逆转的方式耗损着全球自然资源，对于当前各代的福祉产生了损害，也对未来世代构成巨大风险和挑战。
二、我国政府应对可持续发展与能源环境矛盾的政策现状
中国政府已经在着力抑制经济增长对环境污染的影响，政府对于环境问题重视程度空前，环保已上升至关乎大局稳定的政治高度，并在纳入到系统性的国家制度体系建设之中。习近平总书记在相关讲话中指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。李克强总理也指出当前中国到了必须通过转型升级才能实现经济持续健康发展的关键阶段。人民群众对环境质量的要求越来越高，环保已经凸显为重要的民生问题。
节能环保被国家领导人高度重视有利于奠立各级政府管理者、各类企业经营决策者到普通民众树立环境优先的思维意识，而以新《环境保护法》修订为代表的一系列法制建设则通过提供法律保障的方式对排污单位进行严格的行为约束。新《环境保护法》大幅加重了环保违法的处罚，逾期不改的排污企业受到的处罚将按日计算，且罚额无上限；各级政府及其相关部门负责人对环保不作为可引咎辞职。”两高”发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》则将”严重污染环境罪”认定为刑事犯罪。同时，法条环保理念改变，通过提高对于监测的重视程度使得治理思路逐渐由治污变为“防治并行，防护为主”。因此，新《环境保护法》将在法制层面对环保产业发展形成进一步支撑，同时环境公益诉讼的主体扩大将有力促使社会自治能力提高。环保法规越健全、环境标准与环境执法越严格、普通民众环保意识越强、社会自治能力越高的国家，环境保护行业越发达。诸如日本、德国等国家经验，环保产业的快速发展均是在国家完善环保立法、制度后强劲启动的。
政治层面的高度重视和日趋严格的法律约束将使得各级政府部门和各类污染企业越来越难以逃避环境治理责任。2013年8月，《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》明确提出加大中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金对节能环保产业的投入，继续安排国有资本经营预算支出支持重点企业实施节能环保项目，并引领社会资金投入节能环保工程建设。
可以看出，节能环保领域政府能力在日益增强。政府能力包括政府想做什么，如何去做以及通过什么方式去做。”向污染宣战”表明了政府要将环境与贫困问题等同对待，决策者环境意识大幅提高；法律体系完善表明政府要通过”严刑峻法”来倒逼企业绿色转型，环境管理部门地位提高具有了更好的法律基础，当经济发展与环境保护出现矛盾时，环境管理部门有望改变迫于同级政府甚至同级其它部门的压力而放低环境管制标准的历史模式；各级政府大幅上调排污费，意味着其决策已经日益受到环境因素的影响，并加大环保投入表明要撬动市场资源进行相关资源配置。这无不表明领导者和决策者越来越认识到环境保护的重要性以及环境保护和可持续发展的密切联系。
虽然环保行业有望迎来黄金发展期，但是宏观经济发展速度降低可能会给环保行业发展造成抑制性影响。以电力行业为例，巨大的运行成本让注重经济效益的企业望而却步，宁冒排放之大不韪，也不愿正常使用脱硫等设备。
中央政策的实质性作用有待落地。近年来节能环保方面的预算增长慢，而且预算完成率较低。由于不合理的环境管理体制、决策者的寻租行为以及环境管理部门的资金不足，我国政府治理环境的能力尚显不足。机构设置臃肿、监管技术落后、执法人员素质不高等因素限制了市场化工具有效发挥作用。同时地方保护主义的存在加剧了市场化工具的执行难度。某些政府官员出于自身政绩的考虑，一味地追求GDP，对企业的环境违法行为采取姑息的态度。
地方保护主义带来的行业发展区域限制。虽然大形势决定了环保产业的广阔市场，但环保产业真想要大跨步地发展，面临的最大问题就是目前行业发展的区域限制。全国的市场非常大，但对于大多数企业来说，怎么去打开这个市场？目前，地方保护主义仍未破除.
目前的环保行业更多地是末端治理，末端治理只能短期改善环境污染问题；中期来看，需要在工业生产过程中，通过循环经济，从源头减少能源资源消耗和废弃物排放，实现资源高效利用和循环利用；长期来看，我国能源结构过于依赖煤，加快发展清洁能源，调整产业结构和优化能源结构才是打造”美丽中国”的长期之道。短期的环境治理属于治标之策，中长期的经济结构调整和能源结构优化才是治本之策。
三、政策与建议
（一）优化能源消费结构，推动绿色能源发展
推进煤炭清洁高效利用，实施工业园区和产业集聚区集中供热，严格淘汰分散式落后燃煤锅炉。加快天然气推广使用，多种渠道组织气源，鼓励企业开展现货采购，降低天然气利用成本。加强生物质能、风能、太阳能、地热能等可再生能源开发利用。
（二）推动制造业改善管理与调整结构
以行政手段和经济手段相结合的方式，严格把控项目准入关，严格控制新建高耗能、低产值项目。促使企业淘汰技术升级困难的高耗能项目，鼓励发展高端制造项目。运用高新技术改造提升传统行业，强化城市高端服务功能，推动制造业逐步向智能化、绿色化、服务化方向发展。注重互联网与新能源技术相融合，形成”互联网+智慧能源产业”发展新形态，大幅提高能源综合利用效率。
（三）优化调整能源消费存量
引导企业实施综合能效提升服务工程，推进分布式能源供应系统、需求侧响应管理、空调冰蓄冷和节能改造、空压机改造、绿色照明节能改造、分布式储能技术、用能设备信息管理、城市虚拟电厂等能效提升技术应用，并引导各单位建立能源绿色数据中心。实施能效”领跑者”制度，发挥标准约束和倒逼引领作用。挖掘建筑节能潜力，制订绿色建筑行动方案，整体推动交通节能行动。
（四）建立科学的能源监管体制
当在各重点用能企业与行业中分配能源消费总量控制目标时，应根据各地区经济社会的发展水平、产业的结构特点、能源消费特征以及单位地区生产总值能耗下降目标等进行综合考虑与分解。重点用能企业应该配备能源管理师，明确责任、目标，并进行有效考核，形成相应体系，形成全面的能源消费总量控制与责任体系控制能源消费总量责任体系。
四、结论
虽然我国节能减排面临巨大挑战，但也是难得的历史机遇。科学发展观深入人心，全民节能环保意识不断提高，各方面对节能减排的重视程度明显增强，产业结构调整力度不断加大，科技创新能力不断提升，节能减排激励约束机制不断完善。我们要充分认识节能减排的极端重要性和紧迫性，增强忧患意识和危机意识。通过政府、企业和个人的共同努力，在节能减排工作上取得长足的进展。
参考文献：
[1]曾贤刚.中国区域生态效率及其影响因素[J].经济理论与经济管理，2011，（10）：103-110.
作者簡介：
张媛，会计学院，中山大学南方学院。
