摘要：以制度主义视角观察中国央地关系，往往得出“中国是典型的单一制国家”的结论；而以行为主义视角观之，则会看到经济上、财政上，乃至行政上，中国央地之间具有明显的“联邦主义”特征。观察中国央地关系不能只看到法律与制度层面，还必须关注政治层面——“党的领导”对央地关系的统筹和调整。中国央地关系不仅受到国家法律和制度的约束，也受到执政党的政治和组织原则的约束。中国共产党的坚强领导克服了央地关系中潜在的地方主义倾向，使中国央地关系的“单一制”特征非常稳固。同时，“权力清单”模式，保证了中央和地方权力配置的灵活性和规范性。“党的领导”和“权力清单”是描述中国央地关系的两大核心要素。
关键词：央地关系；单一制；联邦制；党的领导；权力清单
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）05-0094-08
一、从制度主义到行为主义：我国央地关系解释的话语变迁
对同样的研究对象，应用不同的研究方法，可能得出不同的结论。对于国家权力结构这个高度复杂、高度抽象的事物的见解，就受到方法论的深刻影响。
（一）制度主义：典型的单一制？
制度主义方法是分析央地关系的常用方法之一。其主要特征如下：关注法律的明文规定以及治理中法律的核心地位；认为结构决定行为，即人们可以根据制度预测行为；注重成文法分析；习惯做制度间整体性的比较；关注当前制度的历史根据；带有较明显的规范和价值意味。①
以制度主义视角观察中国央地关系，往往得出“中国是典型的单一制国家”的结论。目前我国比较权威的宪法学教材是这样定义单一制特征的：全国只有一个统一的立法机关、统一的中央政府、统一的司法机关和统一的宪法法制系统；中央和地方关系是领导与被领导的关系，地方权力来源于中央授予，中央权力则根据主权原则固有，地方没有脱离中央的权力；对外关系上，单一制国家是独立的、统一的国际法主题，公民具有统一国籍。②由是观之，我国央地关系确实非常符合单一制的标准。
从文本来看，虽然宪法没有明文规定我国是单一制国家，但很多宪法条款均支持单一制国家结构。如宪法序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”；宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；第67条第8款规定：“全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”；第110条第2款规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，等等。这些宪法条文显示，我国的纵向权力配置具有较高的中央集权属性，地方政府处于中央的统一领导之下，全国人民代表大会有权撤销地方权力机关的法规和决议。人们有理由据此认为我国的国家结构形式是单一制。
但同时，我国又存在区域结构多样化的特征。首先，存在香港和澳门两个特别行政区。《基本法》规定了香港和澳门特区属于中华人民共和国不可分离的一部分，特区是中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这可以看出，特区不具有所谓联邦单位的法律地位，特区的权力完全来自中央授予。但《基本法》赋予了特区高度的自主权力。特区不仅可以适用特殊的经济制度，使用特殊的语言和旗帜，还享有高度的行政管理权、立法权、对外交往权、征税权、独立的司法权和终审权等，其自治权力的范围和深度并不亚于典型联邦制下成员单位所享有的权力。特区的存在至少使我国单一制结构增添了这个概念原意范围之外的很多新的因素。田恒国：《论“一国两制”条件下中央与特别行政区政治体制的关系》，2002年中央党校博士论文。其次，我国还有自治程度相当高的民族区域自治制度。比如民族自治地方享有根据地方实际情况制定自治条例和单行条例的权力，享有管理地方财政、地方经济事务和科教文卫体事务的自治权等。第三，即便不考虑特区和民族自治区的特殊性，普通行政区域的构架也可以进行一些非单一制的解释。比如，我国宪法规定，地方各级国家权力机关即地方各级人大由下一级人大选举或选民直接选举产生，地方各级行政机关、审判机关和检察机关都由本级人大选举产生，对它负责，受它监督。这说明地方人大是独立的权力主体，其权力来自人民的直接授予。张千帆据此提出，“宪法未必坚持单一的人民主权观”，主权属于分散在各地和各民族的人民，主权的行使则由中央和地方人大分享。张千帆：《主权与分权——中央与地方关系的基本理论》，《国家检察官学院学报》，2011年第2期。加之工作机制方面的限制，全国人大只能制定国家基本法律，而大量的立法实际上由地方制定，人们发现地方实际上享有远远超过宪法规范层面的广泛权力。
因此，即使单纯进行法律文本分析，我们也会发现，简单用“单一制”或“联邦制”无法很好地说明中国央地关系的形态。中国虽然有着单一制的强烈特征，但依然有许多“例外”存在。
（二）行为主义：事实上的联邦制？
而从规范层面进入到实践层面时，我们会发现更多与“单一制”特征不符的内容。学术界在解释1978年以来中国经济发展“奇迹”时，行为主义方法得到大量应用。同制度主义关注结构和规范不同，行为主义方法直接关注行动者——中央和地方政府的行动。其根本假设是理性选择理论，即行动者总是倾向于使自身利益最大化，并运用经验材料对其假设进行科学的论证，其目的“是用已观察到的和可能观察到的人的行为来阐明一切政治现象”。朱德米：《当代西方政治科学最新进展——行为主义、理性选择理论和新制度主义》，《江西社会科学》，2004年第4期。在央地关系中，宪法法律规范可被认为是既定的制度框架，相当于“行动者”的游戏规则，至于“行动者”们具体如何开展角逐，制度主义的研究往往是语焉不详的。而行为主义则不同，它将目光始终牢牢盯住“行动者”——中央政府和地方政府本身，并从经验上观察它们到底是如何互动的：是严格按照游戏规则“出牌”，还是采取一些心照不宣的共同行动甚至自主行动。
