[摘 要] 党的十五大以来上海地方党委通过界定各方职责，理顺相互关系；推进“条”“块”建设，健全纵横体系；着力制度设计，加强权力制衡，推进“总揽全局、协调各方”领导格局的形成。党的十六大以来，通过减少内部层级，强化集体领导；完善运行机制，保障民主决策，以党内民主带动人民民主，使“总揽全局、协调各方”的领导格局得到进一步发展。
[关键词] 地方党委；总揽全局协调各方；上海
[中图分类号] D251 [文献标识码] A?摇 [文章编号] ?摇1009-928X（2011）12-0005-04
从20世纪90年代中期以来，上海各级地方党委不断探索改革和完善领导体制和工作机制，理顺地方党委与地方代议机构、地方行政、司法机构以及其他社会政治组织的横向关系，规范各级党组织的纵向职能分工，推进“总揽全局、协调各方”的领导格局的形成和发展，从而更好地坚持党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一。
一、“总揽全局协调各方”领导格局的形成
20世纪90年代初，党中央关于开发开放浦东，确立上海“一个龙头、三个中心”地位，带动长江经济带跨越式发展的重大战略，把上海从全国改革开放的“后卫”推到“前锋”的位置。随着经济社会结构的深刻变化，使得原有的党对社会的管理方式、调控能力受到挑战。客观上，一些地方党委包揽过多，权力过分集中，党政不分、以党代政的现象在一定程度上还存在；党委与同级各种组织的关系不够协调，一些地方党委对人大、政协工作不够尊重，使其成为“举手机器”、“橡皮图章”，一些地方人大、政府、政协的干部缺乏党员意识，过分强调各自部门的职责和权力，不能自觉维护党委权威；依法执政的要求还没有完全落到实处，以权代法、不依法办事的现象仍层出不穷；权力配置不科学、不合理，对权力行使过程加以制约和监督的机制不健全，等等。这些问题如果不尽快解决，势必会削弱党的领导，妨碍党的执政能力的提高。
1997年召开的党的十五大强调依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略；要求“更好地发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用”，“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”[1]。这是我党在政治体制改革和民主法制建设总思路上一个重大突破和新的发展，也是我们党领导方式转变的根本方向。同年12月，中共上海市第七次代表大会提出：“要进一步坚持和发展民主集中制，切实加强制度建设，使党内生活更加规范化和制度化，使党在改革开放和现代化建设中始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”
此后，上海市委对“总揽全局、协调各方”领导格局的探索与实践，大致经历了两个阶段：第一阶段从党的十五大以后到十七大前，是“总揽全局、协调各方”领导格局的形成时期，上海市委逐步建立健全“一个班子、三个党组、几个口”的领导体制和相应的运行机制，做到上层抓合力，基层抓活力。第二阶段从党的十六大召开以来，是“总揽全局、协调各方”领导格局的发展时期，上海市委按照中央部署，推进党的领导体制的科学化发展，减少副书记职数，扩大党的全委会作用，以党内民主带动人民民主，使“总揽全局、协调各方”的领导格局得到发展。
在形成阶段，上海市委就如何改善地方党委的领导体制进行了以下探索：
（一）界定各方职责，理顺相互关系。首先，按照“总揽全局、协调各方”的原则，市委规范了各级地方党委总揽全局，发挥领导核心作用的工作范畴。1998年1月，市委就上海贯彻依法治国方略，加强党的领导提出实施意见：市委带头遵守民主集中制的各项规定，进一步健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。同年4月，市委常委扩大会议根据《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，归纳了市和区县两级地方党委必须重点抓好七个方面事关全局的工作：把握政治方向、决策重大问题、安排重要人事、开展宣传教育、维护社会稳定、形成工作合力、领导群众组织，从政治上、思想上、组织上加强对全市工作的领导，保证党的理论路线、方针政策在本地区正确贯彻和落实。从而明确了总揽全局的内容和范围。
其次，理顺与地方权力系统的相互关系，逐步形成“一个班子”（指市委领导班子，在市委全会闭会期间由市委常委会主持日常工作）、“三个党组”（指同级人大、政府、政协的党组）、“几个口”（指市委副书记和常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检、政法、统战等几个方面）的组织结构。各级党委在同级组织中处于领导核心的地位。“三个党组”作为实现党委核心作用和执政意图的组织形式，受同级党委领导，对党委负责。市委通过党的政治优势和组织优势，保障树立政府的行政权威，支持人大、政协依法履行各自的职责，总揽全局但不包揽，协调各方但不取代，各方的事仍由各方去办，各方之间的事由市委来协调，使各方都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力[2]。
在这一领导格局中，上海市委的主要职责是：结合本地区的实际，贯彻中央路线、方针政策，把方向、出思路、管干部。作为执政党的地方组织，上海市委对同级人大、政府、政协的领导，通过设立在这些组织内的党组来实现，而不是直接发布指令。“三个党组”对市委负责，市人大常委会党组通过法定程序把党的主张经由市人大及其常委会变为地方性法规；市政府党组通过政府决策程序把党的主张变成政府的政令政策和具体的工作措施与部署；市政协党组通过政治协商的途径和机制把党的主张转化为党领导下的多党合作的具体成果和社会各界参政议政、民主监督的共识。按照民主集中制的原则，“三个党组”实行集体领导，涉及改革、发展、稳定和经济、政治、文化、社会建设等方面的重大事项，由党组集体讨论后，报市委常委会决策或市委全会决定。
（二）推进“条”“块”建设，健全纵横体系。上海市委通过“条”——各大口党委和“块”——各区县党委实现对各个工作领域的领导。明确大口党委主要职责是贯彻落实党的路线方针政策和市委的决策，抓好本系统的政治方向、政治原则等问题；把工作重点放在对全局有决定意义或影响的重大问题上；搞好协调，调动党委班子成员和系统各部门、各级干部积极性，步调一致地抓好本系统的工作。在召开党代会和市委全会时，除市委常委会作工作报告外，纪委和组织部、宣传部、统战部、政法委等部门也要向大会提交书面工作报告，作为市委对全市工作整体部署的组成部分。
各区县党委是市委领导下的第二级地方党委。按照地方党委工作条例有关规定，市委要求各区县党委一方面要严格执行市委的决定和部署，维护市委的权威，保证党的政令畅通；另一方面也要根据“总揽全局、协调各方”的原则，建立相应的工作机制，确保区县党委在本地区各项工作中发挥好领导核心作用。上海的一些地方党委，如虹口区委，把区委的职责形象地概括为“擂战鼓、敲边鼓、揩屁股”。“擂战鼓”即区委走群众路线决策重大事项；“敲边鼓”就是区委积极地支持政府工作，留出更大的空间让区长去发挥；“揩屁股”即政府在运作中遇到矛盾困难时，区委支持政府工作，补漏洞，承担责任，让区长放手工作。
（三）着力制度设计，加强权力制衡。充分发挥地方党委“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，不仅需要建立和完善领导体制，还要有完善的工作机制作保证。上海市委在建立、健全组织运作机制、工作推进机制和科学民主决策机制方面作出探索，按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”方针，建立党委内部的议事和决策机制，先后建立起相应的工作制度：一是议事决策权限的有关制度。先后修订《关于市委会议的若干规定》、《市委常委会工作规则》等制度，明确市委书记会、市委常委会、市委全会、市委常委扩大会、市党员负责干部会议等会议的职能与分工。二是议事决策程序的有关制度。制定市委常委会议事决策规则等制度，对常委会议事决策必须遵循的原则、会议制度、会议议题的提出和确定、会议决定事项的督促检查等具体程序作了明确规定。三是提高议事决策水平的有关制度。制定了市委常委会学习制度、调查研究、加强督促检查等规定。
这些制度的建立，使常委会的决策建立在民主规范的程序之上，使地方党委在同级各种组织中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用具有良好的基础。凡是涉及改革发展稳定的重大事项，须提交班子进行集体讨论。在集体决定前各抒己见，集体决定后必须无条件服从、坚决贯彻、积极执行。“三个党组”成员以及同议题相关部门列席讨论会议，以广泛听取意见，便于统一思想。遇到一些重大问题，市委运用多种方式到人大、政协征求意见，调整完善决策部署和工作方案。
同时，对“一个班子”与“三个党组”的联系也作出制度性安排，明确规定，人大常委会党组和政协党组分别每年两次向市委汇报工作，市政府党组每季一次向市委汇报工作；凡应提请市委讨论的事项，分别以党组的名义上报市委。人大常委会、政府、政协党组在市委“总揽全局、协调各方”的总格局中，从各自领域的实际出发，积极探索各自的职责定位和工作机制，从各自的实际出发，也制定了相应的工作规范和制度。人大、政府、政协、人民团体工作中凡应提交党委研究决策的事项，都由党组向党委报告。这些机构中的党组以及担任领导职务的党员干部，在依法进行职责范围的工作中，必须坚决贯彻党的路线方针政策和党委的决定，必须增强受党委委派行使执政权力的意识，把尽党员之责与尽人大常委会委员、政府官员和政协委员之责有机地结合起来。
“总揽全局、协调各方”是我们党总结几十年执政经验和教训，给予党的领导的科学定位。上海地方党委不断探索，努力实践，“发展社会主义民主政治的能力”建设初见成效，运作逐步规范。党委集中精力抓方向、方针和大事、大局，保证了同级各种组织作用的发挥。“总揽全局、协调各方”领导格局的形成，为上海改革开放和现代化建设的顺利推进起到了组织保障作用。
二、“总揽全局协调各方”领导格局的发展
党的十六大以来，上海地方党委按照中央部署，把提高总揽全局、协调各方的能力建设引向纵深。
（一）减少内部层级，强化集体领导。2007年初地方党委换届，根据党中央的精神，市区两级地方党委结合换届，进行领导班子配备改革，副书记一律减至2名（其中行政首长1名），扩大党政领导成员交叉任职，改善常委会的组成结构，实行常委分工负责制。以前副书记一般都分管一项或几项工作，许多工作问题，既要通过常委，还要通过副书记这一必经层级。配备改革后，合理调整常委分工，实行集体领导下的常委分工负责制度，书记主持市委全面工作；副书记、常委按分工负责一个或几个方面的工作；对常委分工没有涵盖的政治、经济、社会、文化等工作，由常委会确定常委进行联系。对涉及跨分管、联系工作范围的重点工作，由常委会确定一位常委牵头负责，常委会负责综合协调，相关部门的分管领导密切配合。这项改革取消了书记办公会原有职能，减少了内部层级，有利于克服权力向少数人集中的弊端。如处理信访突出问题和群体性事件联席会议由政法口常委牵头，会同经济口常委和市委秘书长常委总揽全局，具体落实由各方力量协调形成工作合力。
常委分工负责制，是理顺党内三会（常委会、全委会、党代会）关系的新起点，为进一步理顺党代会、人代会、政协会的关系奠定了基础。为扩大全委会作用，全委会次数由原来一年2次增为4次；市委委员人数从市第八次党代会时的65名增加至市第九次党代会98名。同时，区（县）党政正职领导全部进入市委全委会，区（县）党员领导干部在市委全委会委员中占到38%左右，以适应区（县）在上海经济社会发展中的地位和作用。按照常委分工负责执行、全委会负责日常决策、党代会负责最高决策的要求，在党代会闭会期间，全委会作为决策中心，常委会作为议事中心，常委分管工作部门作为执行机构，打破常委会议行合一的格局，实行议行分离，实现合理分权。常委会集体对全委会负责并接受监督，定期向全委会报告工作，使其回归到党内正常的权力归属关系。上海市委2003年开始将审议区县党政领导班子正职的拟用人选和推荐人选并进行无记名投票表决，作为市委全委会会议的一项内容。从2008年开始，又将票决范围扩大到各工作党委、市政府组成部门正职拟任人选和推荐人选。同时积极探索建立由市委全委会、市委全委扩大会等民主推荐重要干部的制度，发挥全委会在干部任用中的作用，拓宽地方党委选人用人的视野。上海还探索党代会常任制，把党代表作为参与决策、协商的一个重要参与者之一，邀请党代表列席全委会甚至常委会，尝试赋予党代表有投票权、发言权；近几年重要文件出台前广泛征询党代表意见，以扩大党内民主。
（二）完善运行机制，保障民主决策。民主政治发展的关键在于制度建设、制度设计和制度安排，因为制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。地方党委领导班子配备改革后，进一步建立和完善了强化集体领导和民主决策的工作机制。按照“定位科学，权责明确，关系顺畅，制度完善、体制健全，机制创新”的总体要求，2007年7月，市委制定实施《中共上海市第九届委员会工作规则》，从制度上理顺和规范全委会和常委会的关系；逐步修订完善市委常委会议事决策规则、市委常委会加强自身建设若干意见和党委（党组）实施“三重一大”制度①若干意见等文件，进一步健全完善常委会的工作制度，明确全委会决定重大问题和任用重要干部、保障委员有效行使权利、加强全委会对常委会工作的评价监督等制度程序，从而加强党内权力制衡。进一步加强“一个班子”、“三个党组”、“几个方面”之间总揽与协调的制度联系。从纵向系统，各区县、乡镇地方党委都制定了相关制度和规则；从横向系统，各级地方党委的同级组织党组也制定了相关制度和规则，使党的领导得到制度的规范和保证。建立决策调研、咨询、征询意见、协商、风险防范和信息反馈、评估机制，凡涉及全市改革发展稳定和人事任免等重大事项，必须在认真调查研究、广泛征求意见的基础上召开常委会议审议、全委会议票决。对专业性、技术性较强的重大事项如迪斯尼乐园建设规划，进行专家论证、技术咨询和决策评估；对与群众利益密切相关的重大事项如物价调整，实行公示、听证制度，扩大群众参与面；对干部任免或其他一些重大事项，实行预案优选，增强决策的科学性。通过一系列配套制度和程序，使党委的重大决策依照党内民主程序产生，体现政治权威。在充分发挥宪法和法律赋予人大的职责过程中改善和加强党的领导，支持人大党组坚持围绕大局、履行职责，在世博会的成功筹办、运营过程中，可以体现出人大立法职能的加强，监督渠道的拓宽和决策职能的凸显，维护了人民群众的根本利益。加强对政府工作的领导，推动政府职能转换，支持政府依法行政，履行好行政管理的职能，并根据形势需要，调整大口党委的设置，实现党的工作对经济、社会和其它各个领域的全覆盖。重大事项民主协商，把握团结和民主两大主题，加强对统一战线工作和政协的领导，通过政协党组将党委决策贯彻到民主协商、民主监督等工作中去。
三、“总揽全局协调各方”领导格局的完善
上海地方党委在履行执政使命，加快“四个中心”（国际经济、金融、贸易、航运中心之一）建设、推进“四个率先”的过程中，通过改革和完善“总揽全局、协调各方”领导格局，进一步规范运用权力、行使权力、监督权力的机制和方式，加强党内民主建设以促进人民民主建设，在深化对党执政规律认识的基础上不断提高党的执政水平，从而有效地推进了社会主义民主政治建设的进程。实践证明，“总揽全局、协调各方”这种领导方式的创新，顺应了依法治国的要求，体现了民主集中制的原则，既为各个方面充分发挥积极性、主动性拓展了空间，又使地方党委在同级各种组织中的领导核心作用得到更好发挥。十多年来，上海在取得经济持续两位数增长的同时，不断完善社会主义市场经济体制运行机制，对外开放不断深化，产业结构实施战略性调整，特大型城市建设管理水平不断提高，为上海建成国际大都市奠定了坚实基础，文化事业迈向大繁荣大发展，人民生活实现从温饱到总体小康的跨越。
作为长期执政的政党，我们党的权力运作、领导方式对于国家与社会的影响重大而深远。我国的政治体制改革走的是渐进性的、积累性发展的道路。尽管我们党改革开放以来不断调整、改革、完善党的领导体制和工作机制，使之适应社会发展形态，并朝着民主执政、科学执政、依法执政的目标不断进步，但无庸讳言，党的领导体制中仍会存在些不适应社会主义市场经济发展、不适应社会主义民主法制建设的问题，还有一些具体制度和机制不规范、不理想需要进一步改革。党如何根据面临的形势、任务的变化，坚持、加强和改善党的领导，始终是一个重大的理论和实践课题。
在新的历史条件下，要更好发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用，就必须按照科学化的要求进一步完善总揽全局、协调各方的领导格局。要在健全制度体系上下功夫，要按照权力结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、运转高效的原则，通过科学的制度和程序，进一步厘清党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系。对现有的制度应定期进行全面梳理，查漏补缺，查弱补强，及时修订或废止其中不合时宜的内容。制度建设要注重内容完备与科学管用并重、制度制定与制度执行并重。同时要配套完善和细化相应的操作程序，使每个环节都有据可依。对不执行甚至违反规定行为的处置方式作出明确规定，克服在制度执行过程中失之于软、失之于宽。不断加强领导干部依法履职的意识和能力也是进一步完善总揽全局、协调各方领导格局的重要因素。只有不断改善党的领导，才能在应对各种风险和考验的历程中始终成为人民群众的主心骨，在发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。
参考文献：
[1]中共十五大文件学习讲话[M].北京：中共党史出版社,1997.233.
[2]黄菊.党委总揽全局协调各方是加强和改善党的领导的重要指导原则[J].求是，2000（13）.
注释：
①“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用,必须经集体讨论做出决定”的制度，简称“三重一大”制度。
作者系中共上海市委党史研究室副主任、副研究员
责任编辑：袁志平
