摘要：大学的社会评价机制是保证大学的社会评价活动有效进行，使其功能得以实现的构造及其运行原理。按照内部功能的差异，它可以分为运行机制、动力机制与约束机制。当前，我国大学社会评价机制存在的主要问题是运行不畅、动力不足、约束乏力。完善我国大学的社会评价机制，在运行机制方面，应大力培育教育评价中介机构，加强多元社会评价主体的建设；提升现有大学社会评价机构的专业水平；完善高等教育信息公开和发布制度。在动力机制方面，要确立大学社会评价的地位，激励大学社会评价主体的积极性；给予大学社会评价机构必要的支持，特别是经费支持；加强对评价结果的有效利用。在约束机制方面，应加强评价主体的自我规范；加强法律规制与行业自律；建立健全专门的高等教育评价管理机构。
关键词：大学；社会评价；机制
中图分类号：G645
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2012）01-0053-07
收稿日期：2011-12-20
作者简介:余小波（1961-），男，湖南安乡人，教育学博士，湖南大学教育科学研究院教授，主要从事高等教育理论、高等教育质量保障等方面的研究。
随着社会力量的发展壮大以及大学与社会的关系日益密切，大学的社会评价活动越来越活跃。近些年快速发展起来的民间大学排行就是大学社会评价的一种重要形式。但目前大学的社会评价还存在许多问题，如评价主体专业性不强、指标体系不完善、排行缺乏可比性、信息公开不透明、评价活动缺乏必要的监管和约束，等等。这些问题的存在，从深层次上来看，都与大学社会评价机制的不完善有直接或间接的关系。那么，大学社会评价机制的构成情况怎样？当前存在哪些主要问题？如何完善大学社会评价机制？本文拟就此作初步探索。
一、大学社会评价机制的构成
机制原指机器的构造和工作原理。后来，机制一词被广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律。就一般管理系统而言，机制的构造主要包括运行机制、动力机制和约束机制。运行机制是管理机制的主体，是指系统的结构通过相互联系和相互作用得以运行并产生的功能和性能；动力机制是为管理系统运行提供动力的机制；约束机制是对管理系统行为进行修正的机制，其功能是保证管理系统正确运行以实现管理目标[1]。
大学的社会评价活动是社会力量对大学的人才培养、科学研究与社会服务满足社会和受教育者个人需要的程度作出价值判断的活动。它具有一般管理系统的基本特性，作为一个系统，大学社会评价的功能需要由若干子系统（子机制）来合力完成。或者说，大学的社会评价机制是保证大学的社会评价活动有效进行，使其功能得以实现的构造及其运行原理，其内部构成也主要包括运行机制、动力机制与约束机制三个子机制。
运行机制作为大学社会评价机制的主体，是其中负责运行的部分，主要包括：（1）运行主体——社会力量。它包括毕业生及家长、社会用人单位、民间组织以及媒体等，是实施大学社会评价的主要力量；（2）运行目标——评价指向。评价主体实施评价活动，或者是为满足社会大众对大学的信息需要，或者是帮助大学进行诊断和改进，它总是有所指向的，这就是大学社会评价的运行目标；（3）运行基础——信息系统。评价的基础是事实判断，要想对大学作出评价，必须要全面、准确、及时地收集大学的相关信息，这是大学社会评价运行的基础。大学社会评价的运行机制就是大学评价活动主体为实现一定的评价目标，在收集相关资料信息的基础上，依据一定规则对大学进行的价值判断。
动力机制是为大学社会评价活动提供动力的部分，是调动与维持大学社会评价活动持续开展的力量。一般而言，大学社会评价活动的动力来自三方面：一是评价主体实施社会评价的积极程度。它不仅决定于评价主体对大学社会评价重要意义的认识以及评价主体自我发展的考虑，还受制于评价主体实施评价活动所需要的人财物等资源保障。二是社会大众对大学社会评价的关注程度。随着大学与社会关系的日益密切，普通民众对大学的关注程度也越来越高，这在客观上为大学的社会评价提供了存在与发展的理由。大学的社会评价在多大程度上满足了这种需求，为社会大众提供有关高等教育方面的有价值的信息，反过来又影响着这种关注的程度。三是高校对大学社会评价的参与程度。高校是大学社会评价的对象和客体，无论是基于扩大学校社会影响的考虑，还是基于诊断和改进的需要，它们对社会评价的态度及参与程度，都是大学社会评价存在与发展的重要动力来源和影响因素。
约束机制是对大学社会评价活动进行监督与制约，使其符合评价规范和活动目标的机制。按来源的不同，大学社会评价的约束机制由两部分构成：一是自我约束，即通过建立健全评价机构的内部制度、加强评价人员自身的道德修养、实行评价主体之间的相互监督等途径来实现的约束；二是外在约束，这包括相关的法律法规、行业规范以及实施这些约束的相关机构。其中，法律法规具有规范性、权威性和强制性等特点，约束力较强；而行业规范具体明确，针对性更强。
运行机制、动力机制与约束机制分别代表着大学社会评价机制的三个重要组成部分。其中，运行机制是主体，动力机制是引擎，约束机制是保障。“系统的构成要素和要素的机能、要素的相互联系要服从系统整体的目的和功能，在整体功能的基础上，展开各要素及其相互之间的活动，这种活动的总和形成了系统整体的有机行为”[2]。对大学的社会评价来说，运行、动力与约束三个子机制的相互配合与协调是大学社会评价活动有效运行的基础。因此，在大学的社会评价机制上，基本的目标导向就是要建立起运行机制的实施与运行、动力机制的激励与推动、约束机制的监督与制约三方面共同协调与配合的体系。
二、现行大学社会评价机制的主要问题
我国目前的大学社会评价之所以存在诸多问题，深层次的原因就是大学的社会评价机制不完善，影响了大学社会评价活动的进行和功能发挥。下面我们主要以大学社会评价的重要形式——民间大学排行为例，对现行大学社会评价机制的主要问题作专门分析。
1．大学社会评价的运行不畅
从运行主体来看，评价主体的独立性与专业性不足。“教育的社会评价的载体应当是一种具有专业性、稳定性和权威性的独立组织”[3]。但我国目前的教育评价机构多为直属于省级教育行政部门的事业单位，在人事上要接受政府的安排，经费上要依靠政府的支持，业务（评估项目）上要依靠政府的委托，因此独立性不足，真正的社会中介机构缺乏。其次，现有的教育评价机构的专业性也有待提升。教育评价是一项专业性很强的工作，但我国现有的教育评价类中介机构“年轻、高学历的专业人员少”，“基本以聘用兼职的人员为主，队伍不稳定”[4]。
从运行目标来看，以满足社会信息需求为主，帮助大学诊断和改进不是其直接目的。如国内比较有影响的几大高校排行榜中，武书连榜“以对社会贡献作为唯一衡量标准”；网大榜站在消费者的角度来评价大学；校友会榜的累积性指标可以帮助民众了解大学的办学条件和已有的办学资源；中评榜从教育投入、产出和效益几个方面全方位的进行大学评价，帮助考生和家长了解不同层次的大学在教育投入、产出及效益方面的信息。从总体上来看，几大排行榜的主要目的都是为社会提供相应的需求信息，如了解大学、选择学科专业、引导学生就业等，而帮助大学自我诊断并不是排行榜的直接目的[5]。
从运行基础来看，信息资料建设滞后。掌握真实、充分、及时的事实材料是评价的基础。目前我国的大学排行方兴未艾，但在信息收集上却存在很多困难，主要原因有两个方面：一是高等教育信息数据库建设滞后。虽然2004年教育部正式成立了高等教育教学评估中心，并“建立定期采集和公布全国普通高等学校办学条件及教学基本状态数据制度”[6]，但仍存在“思想上对高等教育数据库建设重视程度不够”、“数据体系不太完整”、“数据收集、整理与运用技术有待改进”等诸多问题[7]（P71-75）；二是我国高等教育的数据透明度低。这种不透明，一方面表现为高校自身的信息披露程度较低，另一方面表现为政府及其教育行政部门在数据发布上有着严格的限制。
2．大学社会评价的动力不足
如前所述，目前大学社会评价的动力来源主要有三：评价主体的积极程度、社会大众的关注程度和高校的参与程度。应该说，当前社会民众对大学的关注程度是较高的，但经费、信息等基本支持条件的缺乏，制约了评价主体实施大学社会评价的积极性，加上高校对大学社会评价在观念上还存在排斥，因此，总体来看，大学社会评价的动力是不足的。
从运营经费来看，有研究者对我国社会中介组织的调查发现，“除市场性中介组织外，绝大多数社会中介组织经费状况拮据”[8]（P36）。我国目前的社会评价机构尤其是民间科研机构也存在这样的问题。国内一知名大学排行的负责人就曾说：“课题组没有国家拨款，作为经常性固定收入的版税和稿费，虽可以维持正常运行，但不足以使研究更深入。”[9]经费短缺迫使评价机构要花费相当多的精力去筹措经费，甚至向高校索要各种名目的“赞助”，这势必影响评价的独立、客观与公正；同时由于评价机构缺乏财力，从业人员待遇差，也难以吸引和稳定高水平的专业人才，从而影响评价机构的专业性和稳定性。
从高校的参与来看，目前还很少有高校是自愿或主动要求由民间机构来评价的。但大学的支持与配合是大学社会评价顺利进行的必要条件，而大学的抵制必然会对大学评价产生巨大压力，甚至使之难以为继。如从1997年开始对亚洲大学进行排名的《亚洲周刊》坚持了几年之后，终因众多大学的联合抵制于2001年终止了排名活动；从1991年开始从事大学排名活动的加拿大《麦克林》杂志也因众多大学的抵制，责任编辑Anne Dowsett Johnson的辞职，排名工作面临艰辛[10]（P42-44）。而国内大学的社会评价处境更加艰难，因为大学排行是目前国内大学社会评价的主要形式，它本身还处在发展过程中，还有许多不完善的地方，所遭遇到的来自高校的排斥和抵制更加严重。
3．大学社会评价的约束乏力
一方面是部分评价主体的自我约束不够。如果大学排名所依赖的评价体系不客观、不科学，评价的过程缺乏透明性，如果进行大学排行榜的评价主体不能保证一种公正性、公益性和必备的专业性，大学排名也就失去了它的公信力。近些年，对大学排行的争议一直不断，且多有负面消息。2009年出现的所谓大学排行“潜规则”事件[11]更是将大学排行推到了风口浪尖上。所有这些，都是目前部分大学评价主体自我约束不够的具体反映。除此之外，大学排行还存在公布的评价结果不科学、不规范的现象，如2005年网大“中国大学排行榜研究组”向2 471位专家和学者寄出了函件，请他们给大学的声誉打分，479人回函，回复率为19.4%；而2004年的回复率更低，仅为19% [12]。且不论指标体系是否合理，这么低的回收率不得不令人怀疑其评价结果的效度，但这个结果最终还是被公布。
另一方面是外在约束缺位。虽然我国也有一部关于高等教育评估的专门法规《普通高等学校教育评估暂行规定》，但它制定于1990年，距今已10年有余，已不适应当今大学社会评价的现实状况和发展需要，如其中没有提出大学的社会评价或高等教育的社会评价这一概念，也没有肯定大学社会评价的独立地位并对其程序与规则作出规定，专门性和系统性不够。此外，它也没有确立高等教育评价资格认证制度，对从事大学社会评价的民间组织资质缺乏应有要求，导致评价主体的水平参差不齐。目前，我国不仅缺乏专门的大学社会评价法律法规，大学社会评价的行业规范也没有建立起来。尽管2010年全国高等教育质量保障与评估机构协作会成立，但至今未见该协会制定高等教育评价行业规范的报道。
除了需要专门的法律法规与行业规范进行约束，还需要具体、专门的管理机构对大学的社会评价活动尤其是评价机构进行监督和管理。“从审批（登记）管理的情况来看，现有的社会中介组织的设立为多头审批（登记）管理”[8]（P32）。就教育评价组织来说，既有隶属于政府部门、由机构编制部门审批（登记）的事业单位（如江苏省教育评估院和上海市教育评估院），也有在工商部门登记注册的市场性中介组织（如云南省教育评估中心），还有在民政部门登记的社会团体（如上海市教育评估协会）。这就造成了社会中介组织在具体运作中多元的管理主体。这种多元管理体制的弊端不仅表现为“管理登记机关之间缺乏沟通，各自为政，管理口径方面不统一，数据不科学，缺乏管理的宏观性和协调性”，更表现为“这些管理机构只注重登记注册性的管理，而对各类组织的运行缺乏有效的监管手段”[8]（P62）。这样就形成了对大学的社会评价活动尤其是社会评价机构的管理实质上处于有名无实的尴尬局面。
三、大学社会评价机制的完善路径
在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。“机制影响某一事物功能的发挥，没有相应的机制或者机制不完善，事物的功能就不能存在或不能更好地发挥”[13]。那么，当前应该怎样完善大学的社会评价机制呢？
1．健全运行机制
首先，大力培育教育评价中介机构，加强多元社会评价主体的建设。政府要进一步转变职能，尊重社会力量参与大学评价的权力，通过制定一系列的教育政策与法律，鼓励、支持教育评价中介机构的设置与发展，将评价职能逐渐转移给教育评价中介机构。这一方面是使政府从不该管的事情中解脱出来，实现精简高效的需要。因为，“从世界范围来看，（从事——引者注）高等教育评估（的主体——引者）主要是中介性机构。以美国模式为例，教育评估机构纯粹自下而上形成，几乎没有政府的参与”[14]；另一方面，也是避免政府插手评价产生消极作用的需要。以大学排行来说，如果它“由政府主导进行，会使排行带有浓厚的行政色彩和指令性，制约甚至限制学校自主权的发挥和学校发展”[15]；而且因为政府的权威性、影响面较大，政府在公布排行结果时往往非常谨慎，甚至只做内部参考，这就会让公众对大学教育质量的知情权落空。因此，应注意通过制度保障评价机构的独立性，禁止政府插手评价组织具体的评价事务，使社会力量能独立、自主地行使职能，而政府的作用“主要是对这些评估机构的资质和评估指标体系、标准进行认定与审查”[16]。
其次，提升大学社会评价机构的专业水平。大学评价是一项专业性很强的专门活动，从业者既要熟悉大学情况，也要具备评价的专业水平，从事大学评价的社会组织应该具有足够的资质和专业水平，掌握专门的评价工具和手段。为提升大学评价机构的专业水平，可从以下方面考虑：一是招聘既熟悉大学情况又掌握教育评价理论与技能的专业人才；二是引进教育评价尤其是大学社会评价的专家、学者，或者聘请他们为顾问，指导评价工作；三是通过外部进修、内部培训、自学等途径提高从业人员的专业水平；四是发挥高等教育评价协会在提升成员机构专业水平上的作用，通过专门研究与联合攻关、经验报告与问题研讨等途径，解决当今大学社会评价存在的突出问题，为各成员机构提供相互交流和学习的机会；五是高校应考虑现实的社会需要，增设“教育评价学”本科专业，并重视教育评价方向的研究生培养。
再次，完善高等教育信息公开和发布制度。这一制度旨在为公众提供各高校和整个高等教育的运行信息和数据，因此，应同时建立、完善高校内部的信息系统与全国性的高等教育信息数据库。就各高校来说，应根据教育部于2010年3月审议通过、9月开始施行的《高等学校信息公开办法》的规定，由专业人员组成的专门机构负责建立各高校的信息数据库。就全国而言，可由教育部高等教育教学评估中心专门负责，以“高等学校教学基本状态数据库”为基础，建立专门的国家高等教育信息统计中心或全国高等教育信息数据库，由其负责收集、整理和分析所有与教育有关的信息。该中心不仅要为政府提供高等教育信息服务，更要为公众提供高等教育信息服务。在数据库内容上，应尽可能全面和详尽，将“院校基本信息（如名称、层次、性质、专业、入学标准、学费、学期时间安排等）、招生数、毕业生数、毕业率、学生资助情况、财务、教职员工数、工资待遇等”[7]（P71-75）作为高等教育数据库的信息条目。在数据来源上，可采取各高校和地方政府上报数据的做法，但要对其进行严格审核，以确保数据的真实性。为保证高等教育信息公开和发布制度落到实处，教育部以及省级教育行政部门应以推动《高等学校信息公开办法》的执行为契机，检查各高校的信息公开工作，并根据该“办法”第二十七条的规定，对执行不力的单位予以处分。
2．完善动力机制
首先，确立大学社会评价的地位，激励大学社会评价主体的积极性。政府、社会和高校是高等教育质量保障的三大基本主体，也是大学质量评价的主要力量。但在我国，研究高等教育质量保障及评价，多是讲政府如何调控，高校如何管理，对社会因素在高等教育质量评价中的作用关注不够，研究不多。随着经济体制的转轨，社会力量在我国日益发展壮大，在高等教育领域发挥的作用也越来越大。在高等教育质量保障和评价活动中，各种社会力量更是不容忽视的重要组成部分，必将发挥越来越大的作用。充分肯定包括大学排行在内的大学社会评价的价值、独立形式与地位，对我国高等教育质量的保障具有十分重要的意义。因此，政府、高校和社会应以平和的心态、宽容的态度与发展的眼光看待大学社会评价尤其是大学排行在发展过程中存在的一些问题，引导和激励大学社会评价主体的积极性，通过法律、政策以及舆论等方式扶持其逐步成长。
其次，给予大学社会评价机构必要的支持。大学评价需要必要的人财物的投入和支持，特别是大学社会评价活动的实施与维持需要一定的经费作为保障。尽管目前从事大学排行的组织中也有财力雄厚的企业，但同时也有缺乏运行经费的民间科研机构。社会评价机构从事的是公益性事业，国家和社会理应给予资助，特别是在其发展初期。当然，评价机构本身也要开源节流，并以自身高质量的评价服务获得政府、高校和社会的认可，这样才可能获得更多以及稳定的投入和捐助。
再次，加强对评价结果的利用。社会评价主体对大学的评价结果如果能够得到利用，会让其觉得评价活动是有价值的、受重视的，这样就能增加其成就感，并进一步激发其开展并完善大学评价的积极性。评价结果的利用主要有两个方面：一是为政府及社会用人单位提供决策咨询和参考，二是为高校改进工作提供信息反馈。就政府而言，就是要逐步建立评估结果与财政拨款的联系，提高国家财政拨款的效益。就高校而言，就是要通过大学的社会评价，让大学了解自身所处的相对地位，发现自身的优势与不足，增强竞争意识，明确改革与发展的方向。
3．强化约束机制
首先，加强评价主体的自我规范。这要求一是应从认识上树立长远观念。评价的科学、客观与公正是取得公众认可、产生公信力的基础，也是获得大众支持从而进一步发展强大的关键。“即便从商业行为来衡量大学排名，越科学、稳定的大学排名才会越长久。所以，不论是从学术的角度，还是商业角度，把大学排名做好都是唯一的选择方向”[10]（P42-44）。二是要加强评价人员的专业修养。大学排行作为向公众提供大学教育质量信息和激励大学提升教育质量的工具，必须对公众负责。因此，评价人员尤其是评价机构的负责人应培养为公众服务、向公众负责的情感，自觉磨砺道德意志。三是要“要建立健全评价机构的规章制度，规范评价程序与过程，一切按照规则行事”[17]。这是从评价机构的内部制度建设上约束大学社会评价活动的有效途径。
其次，加强法律规制与行业自律。专门的大学社会评价法律法规在制定时至少应考虑以下内容：一是建立大学社会评价资格的国家认证制度。对从事大学社会评价的机构及其人员进行资质认证，只有通过了专门机构的认证，才能获得评价资格。二要确立评价规范。为了保证大学的社会评价顺畅、高效、规范运作，就必须在专门的大学社会评价法律法规中确立评价规范，建立评价程序与规则。例如，禁止不符合法律法规和科学道德的行为，尤其是借评价之名向高校索要赞助的行为，并明确相应的法律责任；建立社会评价机构退出制度，违反了禁令则取消其评价资格；再如，区分排名权和公开发布权，指定专门的管理机构对指标体系、数据调查过程及结果进行审查，禁止发布不符合科学规范的排名结果，等等。在专门的高等教育社会评价法制定之后，还需要教育部门依法加大对大学排名机构的执法监督，同时司法机关应当依法追究大学评价及排名过程中违法人员的法律责任[18]。只有这样，法律法规对大学评价机构的规制作用才能切实地得到发挥。
行业自律也是约束社会评价机构的一个重要途径。“实行行业自律和内部自律，既可弥补政府管理和社会监督滞后的问题，又可健全社会中介组织自我约束、自我完善、自我发展的自律性运行机制”[19]。加强大学社会评价的行业自律，重在加强行业协会建设，并建立起行业规范。全国高等教育质量保障与评估机构协作会是目前高等教育评价机构的行业组织，相对于政府专门的管理机构而言，高等教育评价协会专业性更强，可以对社会评价机构发挥更为具体和更具针对性的监管作用。目前，可由全国高等教育质量保障与评估机构协作会根据现有的相关法律法规或在专门的高等教育社会评价法制定颁布后，征取教育评价专家、学者的建议，制定统一的高等教育评价规范，以约束社会评价机构的行为。
再次，建立专门的高等教育评价管理机构。目前，教育部的高等教育教学评估中心的“主要任务是负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作”[6]，在其七项职责中并没有对大学社会评价进行管理的职能。因此，可考虑由教育部在高等教育教学评估中心原有职能的基础上进一步赋予其进行高等教育评价包括大学社会评价的管理职能，将其拓展为“高等教育评估与管理中心”，专门负责高等教育评价机构及其活动的监督与管理。至于大学社会评价活动的行业管理，可依托全国高等教育质量保障与评估机构协作会具体实施。该协作会是行业性高等教育质量保障与评估机构的社会群体组织，在中国高等教育学会业务指导下，致力于全国高等教育质量保障与评估机构的组织建设和能力提升；也是大学社会评价机构民主管理的行业自律组织，可担负起社会评价机构及人员的资格认定、评价规范的制定以及评价机构和活动的日常监管等工作。
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Social Evaluation Mechanism of University：Constitution and the Way of Improvement
YU Xiao-bo，ZHANG Xiao-bao
Abstract：Social evaluation mechanism of university is the construction and operation principle which aims to ensure the social evaluation activities and processes of university work effectively and consequently achieve its function. According to the difference of function, it can be divided into three pars that are operation mechanism, dynamic mechanism and restraint mechanism. Currently, the social evaluation of university faces many problems that are related to the mechanism, which can attribute to unsmooth operating, poor power and weak constraint. To improve the social evaluation mechanism of university, first, we should foster educational evaluation intermediary and strengthen the construction of multi-bodies of the social evaluation, promote the specialty level of current social evaluation organizations, and improve the higher education information disclosure and dissemination system. Second, we should affirm the value of social evaluation clearly, give certain fund support to the assessment organizations and strengthen the utilization of evaluation results. Third, we should strengthen self-discipline of evaluation subject, enforce the laws and self-discipline, establish and perfect the specialized social evaluation management institution of higher education.
Key words：university；social evaluation；mechanism
（责任编辑 黄建新）
