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中国应对新冠疫情防控政策研究
一、引言
新冠肺炎疫情全球大流行是突发的世界性公共卫生危机，全球 200 多个国家和地区遭受了新型冠状病毒的侵袭，是迄今为止人类社会面临过的蔓延最广、伤亡最重的公共卫生灾难。截至目前，全球感染新型冠状病毒确诊人数已超过了 3.9 亿人次，死亡人数超过了 550 万人。①新冠疫情对全球经济产生巨大的外部需求冲击，造成严重的失业和供应链危机，尤其是疫情的初期阶段，全球防疫物资短缺、对经济金融市场的破坏性尤其剧烈，远超 2008 年全球金融危机的
影响。人类社会的生命健康和财富安全受到前所未有的沉重打击，然而普遍性的疫情恐慌并未受到普遍的联合防控。世界主要国家和地区在应对新冠疫情方面存在的不足加剧了疫情的破坏性，新冠肺炎疫情对全球各国国家治理现代化都提出了新要求。
全球应对新冠疫情逐渐分化为“一病两治”，以及在此基础上演化出的“一病多治”。“清零”还是“共存”成为各国新冠疫情应对之举的主要模式争论。中国政府本着对人民生命健康兜底式负责的政策态度，坚定地奉行病毒“清零”模式，通过强有力的中央组织动员优势克服了疫情初期的严峻挑战以及后续间断性多次外部输入引发的局部感染扩散反弹。英美政府在自由主义传统和资本主导下则奉行“群體免疫”策略，坚持与病毒“共存”模式，这是一种典型的“社会达尔文主义”的政策态度，既然新冠病毒尚无法通过技术手段彻底消灭、将长期存在且不断变异，那就让病毒淘汰免疫力低下的人群、让病毒在不断变异中弱化毒性（流感化），正如自由市场决定商品价格一般，让自由选择决定每个人的命运。欧洲大陆国家、“金砖国家”为代表的发展中国家等则倾向在“清零”与“共存”中间选择某种混合模式，这种混合模式受到不同国家的政治局势、政策价值偏好、文化传统等实际国情原因的限制。部分国家应对新冠疫情的政策模式处于不断调整之中，如新加坡在疫情初期奉行“共存”模式、后转变为“清零”模式，然后放弃“清零”模式、再次转入“共存”模式。当然，除了上述国家模式以外，还存在一些无力依靠自身力量维持社会发展稳定秩序的“失败国家”，特别是非洲一些公共卫生应对能力极为脆弱的国家自身无力选择有效的应对模式，只能完全依赖国际社会援助。
本文针对中国抗击新冠疫情实践活动的总结梳理，创造性地提出“中国新冠疫情防控政策供给体系”，阐释中国抗击疫情政策实践。中国新冠疫情防控政策供给体系抽象概括出“8 大一级指标”和“35 个二级指标”;并依据治理主客体的类型学划分进行进一步凝练提升，将 8 个一级指标凝练为四大层级排序，将 35 个二级指标划分为四类过程应对机制、并构建了“抗疫政策矩阵”。在此基础上，结合国际社会不同国家和地区的抗疫绩效进行多角度对比分析，探究中外抗疫之道的国际经验借鉴。本文希望能站在全球整体主义的视角，为世界各国抗疫行动和人类健康共同体建设提供有益的探讨分析，这也有助于增进中国国家治理现代化。
二、文献综述
新制度主义强调，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。①国家处于现代社会政治经济结构中的核心地位，是最重要的治理主体。尽管国家能力一词的使用语境和内涵在国际社会中存在不同的解读，但共同点都是以“国家解决当前所面临的重大问题的能力”为核心，即国家能力的作用往往体现在国家试图解决正在或即将面临的挑战中。国家治理现代化的重要内涵即在于国家能力在合法性框架下的有效运用，是法治和国家能力的体系化、制度化和规范化。国家治理现代化对国家能力提出了更高要求。
有四种代表性的国家能力理论对全球疫情治理产生了深刻影响。其一，迈克尔·曼对国家权力的二元划分：对上为“专制权力”，对下则为“基础性能力”。基础性能力是国家贯彻自己意志的实际能力，如国家是否具备强大的组织动员能力、上级机关对基层行政部门是否有着充分的了解，以及如何在行政过程中克服上下级之间信息不对称的问题等;②其二，福山“强国家”观点，即良好的政治秩序源自国家构建、法治和责任制的平衡。“国家构建”处于政治体系的核心，要能够超越阶级、派系、利益集团和家族的禁锢，进行公正、高效的决策，实现官僚机构的非人格化和自主性;③其三，王绍光和胡鞍钢“强中央政府能力”主张，在 1990 年代着重强调了中央财政汲取能力。后来进一步扩展为 8 种能力，分别为：强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力;①其四，米格代尔“国家在社会中”的新视角，认为国家能力一方面来源于国家所拥有的资源，另一方面来自国家领袖在获取民众支持国家政策方面的能力。进一步将国家能力划分为国家的社会渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源以及按既定的方式拨款或使用资源的能力。② 上述国家能力理论对国际社会应对新冠疫情的主要模式提供了评析维度，加深了对“清零”和“共存”模式的思考。奉行“清零”模式的国家具备显著的组织动员体制优势，中央政府能力强，能够有效克服利益集团的羁绊、迅速做出有效应对处置，国家领袖能够获得民众高度政策支持，民众易于遵守国家抗疫的规制要求。但是由于科层链条较长，行政过程中上下级之间存在突出的信息不对称问题，容易产生“瞒报、漏报和谎报”等官僚主义问题。③奉行“共存”模式的国家深受
自由主义传统的限制，“小政府”模式难以支撑国家统一强制性管制要求，陷入“漫长、消耗”的政策辩论当中、加剧社会的撕裂，且难以超越种族、党争、利益集团纷争。尽管如此，资本主导的自由市场会有效调动生产要素，加大疫苗研发和医疗服务投入，进而表现为先进的科学技术与发达的医疗水平，以及具有高度专业素养的行政人员。在部分成功采取“清零”和“共存”有效混合模式的国家，新冠疫情的危机管理成功实现民主合法性和政府能力的有效融合，但这种有效融合要具备特殊的条件，包括有能力的政治家、高度信任的社会、可靠和专业的官僚机构、强大的国家、良好的经济状况、庞大的福利国家和低人口密度等。④ 更进一步地，需要对“清零”和“共存”模式进行成本收益分析。“清零”模式的收益表现为民众生命健康安全和经济繁荣，一旦疫情得到有效控制，国际订单将大幅增长、国内消费和投资也积极扩张，外需和内需双双提升。中国对新冠疫情的有效应对，吸引了大量国际贸易订单的回流，如传统的纺织、加工制造等，这带来了中国外贸顺差的进一步增加。据统计，2021 年中国对外贸易规模首次突破 6 万亿美元，同比增长 21.4%，贸易顺差飙升至创纪录的 6764 亿美元。⑤但是“清零”模式成本较高，主要包括四个方面：一是技术难度大，既有的医疗技术手段尚无法完全消灭“新冠肺炎病毒”;二是经济代价大，国家严格的疫情管制政策降低了经济交往密度，带来了一定的内需萎缩;三是公共财政损耗大，公共财政为疫情患者兜底治疗面临支出公平与效率的讨论;四是国际封闭增强，为了防范国外病例输入势必要加大国际航班管制，带来了国际交往的限制。
“共存”模式则与之相反。从收益的角度看，最重要的是不影响自由交往，经济金融、商业贸易等经济交往不受限制，虽然目前尚无成熟的技术手段完全消灭新冠肺炎病毒，但通过病毒的自然变异逐渐流感化，以达到自然免疫的状态。而“共存”模式的成本主要包括三个方面：一是巨大的负外部性，尤其是新冠感染患者将高扩散性、高传染性的病毒在无管制的交往中传染给他人或其他国家;二是可预见的长期化，国家政策态度默认了新冠疫情的长期化，疫情的反复与恶化成为常态，个体只能接受既定的疫情環境;三是对老年人等高危群体现实威胁最大，而一国绝大多数的政治经济领导人主要是老年人，进而影响了国家政治经济局势稳定。
从表面上看，“清零”模式和“共存”模式，只是国家应对新冠疫情的不同政策选择，实际上，这种政策选择差异背后存在更深层次的文化传统差异，即文明差异。得益于现代化的巨大成就，英美等西方自由主义国家自负于“自由”理念和“民主”制度，但对自由民主制度内在的局限性缺乏清醒认识，尤其是党争、种族、利益集团等对社会的撕裂以及对过度贪婪的资本缺乏有效的调节，致使松散型社会文化传统盛行，民众习惯性选择“不服从”。与英美等传统自由主义国家不同，中国作为东亚地区儒家文化的发源地，集体主义观念渗透在社会的各个层面。面对公共卫生危机，集体主义文化天然倾向于“共同克服”，在灾难面前会迸发出强大的团结精神。危机面前中国民众表现出对政府疫情防控政策的高度支持和服从，这种维护社会稳定的意愿是紧密文化的关键特征。得益于儒家文化的思想遗产，亚洲地区国家大多与紧密文化联系在一起，诸如中国、日本、韩国和新加坡等国家，社会普遍更容易达成共识，在 COVID-19 危机期间遵守政府有效管控遏制和关闭措施。①这两种不同文明特质是理解“清零”模式和“共存”模式政策选择差异的关键。
从国家治理现代化的角度，无论一国是选择“清零”模式还是“共存”模式，都应该建立完善的公共卫生体系和成熟的应急管理机制。尽管英美自由主义国家“群体免疫”的政策选择带来西方世界抗疫失败和社会混乱，并招致广泛的批判，但其完善的公共卫生体系、发达的医疗技术服务水平、先进的疫苗研发能力、高度专业化的应急管理素养以及成熟的应急管理经验等是值得肯定的，也恰是基于这些扎实的基础性国家能力，英美发达国家等有足够的政策底气选择“共存”模式，而不担心整个社会系统的完全崩溃。中国在巩固制度和机制优势的同时，也要着重提升技术水平和应急管理能力，这是国家治理现代化的必然要求。在后疫情时代，中国要注重完善公共卫生体系和应急管理机制，尤其注重提升干部应急管理素养和专业技术能力。近期，一些城市在突发疫情时暴露的城市应急管理方面的无序、低效、僵化等不足，值得深思。现代化治理的确是一项系统性工程，需要长期持续的“精耕细作”，尤其对市域社会治理现代化提出了更高的要求。同时，应以本次疫情防控为契机，完善公共卫生治理，强化专业性监测和管控能力、凸显应急管理重要性、健全基层疫情防控体系，是补齐我国公共卫生短板的重要努力方向。② 三、中国疫情防控的政策供给体系构建
中国应对新冠疫情的行动，表现出了不亚于应对一次大型地区战争的强大国家能力。这种较强的国家能力主要以中国制度优势为依托，展示了中国推进国家治理现代化的积极成效。国家能力理论对中国疫情防控政策实践产生了深刻影响，第二部分所探讨的四种国家能力理论所针对的具体政策要求均能反映在中国疫情防控政策供给体系当中。当然，表现最突出的是“强中央政府能力”，特别是强制能力、汲取能力、规管能力和再分配能力等。而其他三种代表性的理论也都有不同程度的涉及，就基础性能力而言，政府及时准确的疫情信息发布与公开，上级领导下沉疫情一线、靠前指挥等都取得了积极成效。就“强国家”理论而言，中国干部体制在疫情防控中表现出了诸多机制优势，诸如奉献精神、应急管理紧急学习能力、高效的政策执行力等，而中央财政为新冠肺炎病毒感染患者提供兜底性治疗费用等举措，在疫情发生初期极大地稳住了民众“恐慌情绪”、帮助民众逐渐恢复战胜新冠疫情的信心。“国家在社会中”理论所揭示的普遍性道理也得到了充分检验，社会力量积极参与抗疫物资的捐助和筹措，国家资源调控能力不断得以充实等，尤为突出的是，中央领导人应对疫情的决策部署得到了民众的广泛支持、激发了全社会的信心，有效凝聚了全社会抗击疫情的共识，卫生防疫部门所推广的科学防疫抗疫手段和方法被民众所普遍接受，并取得了显著的卫生防护成效，培养了全社会健康的卫生防护习惯和意识等。
基于中国应对新冠肺炎疫情的政策实践，本文提出了“中国新冠疫情防控政策供给体系”。该政策供给体系涵盖了 8个一级指标和 35 个二级指标。表 1 具体报告了所有一级指标和二级指标的归类。其中，8 大一级指标依据其在应急管理中发挥作用的重要程度和紧急程度可再凝练为四个层级排序。分别是：第一层级，中央协调机制;第二层级，全域封闭管理（俗称“封城”）和集中封闭治疗（俗称“隔离”）;第三层级，人员物资保障、疫苗研发和社会动员机制;第四层级，科技支撑和国际交流合作等。这四大层级排序构成了中国应对新冠疫情防控的政策供给逻辑主线。
表 表 1 中国新冠疫情防控政策供给体系
完整理解中国抗疫政策实践，需要抓住两大视角，即治理主体视角和治理客体视角。选择治理主体视角，是基于疫情治理主体（最主要的是政府）具有巨大的主观能动性。治理主体视角又可以进一步区分为业务条线（即“条的逻辑”）和属地管理（即“块的逻辑”）。而选择治理客体为另一大视角，则是充分认识到新冠肺炎疫情的特殊性质。治理客体视角主要关注治理困境的议题类型，尤其是具有突发性、应急性、冲击性特点的紧急状态治理议题。中国抗疫的阶段过程从初期的紧急状态应对，逐渐转向疫情防控常态化治理，以治理客体视角对抗疫经验进行梳理总结，较为准确客观。依据治理主体的视角和治理客体的视角，将这三十五个二级指标建立 22 矩阵，即为“抗疫政策矩阵”。该矩阵具体区分了四类过程应对机制，分别为“业务条线—常态化治理”“业务条线—紧急状态治理”“属地管理—常态化治理”和“属地管理—紧急状态治理”。通过表 2 的矩阵...
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